大法官解釋 釋字第632號 |
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| 公佈日期：2007/08/15 |
| 解釋爭點 |
| 立法院遲未行使監察委員人事同意權是否違憲？ |
| 2.破壞權力分立之憲法基本原則 立法委員如在立法院程序委員會長期表決失利，因而指責程序委員會之決議行為違憲，其真誠無助固可諒解，惟大法官作為司法機關，未遵守法定程序與其權限之憲法界限而不予受理聲請，反而扭曲此一合憲之民主多數決結果為「憲法疑義」而受理解釋，則立法院各委員會擱置議案之議事慣例 [22]，沒有一件不能因此一先例而包裝成「是否逾越議會自治權範圍之憲法疑義」，故受大法官以憲法疑義解釋之名進行通常議事行為之違憲審查，並作成各該擱置行為是否逾越議會自治權範圍而合憲或違憲之有拘束力之解釋，以取代各委員會之決議。如此不僅國會自律、權力分立原則流於空談，可能連民主政治原則上尊重民主多數決之憲政體制，也將不保。至於本院釋字第三四二號解釋極力避免「將政治議題之爭議，移轉於司法機關」[23]所展現之釋憲機關忠誠，更是只能付諸流水。 貳、可能之司法救濟程序─機關權限爭議 一、原因事實 本件聲請之相關事實，涉及總統於九十三年十二月二十日向立法院提名張建邦等二十九人為第四屆監察委員，迄第五屆立法委員最後一次會議，並未就該案宣讀標題或進行審查。嗣第六屆立法委員於九十四年二月一日就職後，總統復於九十四年四月四日咨請立法院依總統九十三年十二月二十日咨文原提名名單行使第四屆監察院人事同意權。立法院至今未以院會就該人事同意權案作成決議，而造成另一憲法機關─監察院空懸之憲政危機。 二、可能之聲請程序與適格之聲請人 本件憲政危機如必須以司法途徑解決，應以憲法上權責機關別無更直接、有效之解決方法，而以自己名義、循法定程序請求司法救濟，並受司法解釋拘束者為限，以免司法解釋變質為憲法上權責機關之諮詢意見或施壓手段。 基於監察委員之人事任命，依憲法增修條文第七條第二項規定乃總統與立法院共同之憲法上權限與職責，故依司法途徑解決前開憲政危機時，適格之聲請權者，應為憲法賦予相關權限與職責之憲法機關，即總統與立法院。換言之，憲法機關行使職權，因他憲法機關之行為或不行為，致與他機關之職權發生適用憲法之爭議，如總統認立法院未以院會形式表決系爭監察委員人事同意權之不行為，侵害其憲法上之提名權；或立法院認總統提名監察委員之行為，侵害其憲法上之同意權，而無其他有效之途徑可資解決其爭議，於本案且已造成另一憲法機關─監察院空懸之憲政危機時，自屬總統與立法院間，因行使職權與其他機關之職權，發生適用憲法之爭議，依司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款中段規定之意旨，應由總統，或立法院依上開法律規定之機關權限爭議程序，聲請解釋[24]。 當憲法賦予相關權限與職責之憲法機關，即本件總統與立法院，並未循合法之程序，提出明確之程序上請求以表示願受司法解釋拘束而聲請解釋時，則三分之一立法委員並無代為請求解釋之必要性與正當性，一方面避免限制總統與立法院循政治途徑解決憲政爭議之空間[25]；另一方面亦保護司法資源不致濫用。 參、實體不同意見 本件聲請所涉憲法爭議，如權責機關別無其他更直接、有效之解決方法，而依合法程序聲請解釋時，本席亦不贊同多數意見所為之實體解釋。 一、憲法增修條文第七條第二項規定之規範意旨 1.提名權與同意權，均屬憲法明定國家機關之憲法上權力（利）與義務 憲法增修條文第七條第二項規定，監察委員應由總統提名，經立法院同意任命之。由此可知，憲法明定監察委員之任命程序，為總統享有提名權，立法院享有同意權，任何其他國家機關皆不得取代總統而為提名，或取代立法院而為同意，否則即屬違憲。 基於「確保監察院實質存續與正常運行，應屬所有憲法機關無可旁貸之職責」[26]，故提名權、同意權，不僅為憲法明定總統與立法院之憲法上權力（利），亦為其義務。總統如消極不為提名，或立法院消極不行使同意權[27]，亦均屬違憲。 2.提名權與同意權應如何行使，為高度政治問題 憲法或憲法增修條文就總統應如何行使其監察委員提名權，立法院應如何行使其監察委員同意權，二憲法機關應如何「共同」完成一憲法上之人事任命，未設明文規定。由於提名與同意，均屬憲法上之政治行為[28]，在憲法上並無唯一正確之行為方式可言，相關機關自有相當之形成空間，原則上無請求司法救濟之必要[29]。 3.憲法上高度政治性問題之解釋方法 大法官應依憲法及法律行使權限，對於符合法定程序要件之聲請案件，原則上有受理權限，亦有受理之義務。故本件如係依合法、合憲之程序受理解釋，大法官自應極力探求憲法增修條文第七條第二項規定之憲法意旨。 憲法上監察委員之提名權與同意權應如何行使，乃高度政治性問題，自憲法之規範內容而言，已無法提供明確之「是非」標準[30]，而毋寧以釋憲制度之功能為出發點（funktionell-rechtlicher Ansatz），探求各國家機關分工與合作之可能性，不僅維護文義上之憲法，更重要的是維護文義憲法與憲法功能秩序之銜接與運作 [31]。 4.憲法明定國家機關之共同責任，應由國家機關本於憲法忠誠義務，協商完成 憲法忠誠義務雖未見諸憲法明文規定，但不僅為憲政制度正常運作所必須，亦蘊含於責任政治之政治倫理，其規範性不容置疑[32]。 憲法增修條文第七條第二項規定提名權、同意權，分別為總統、立法院憲法上之權力（利）與義務，其目的並非使總統為提名而提名，立法院為同意而同意，而是使二個國家機關，「共同」完成另一個憲法機關-監察院重要成員人事任命之權責。故探求憲法增修條文第七條第二項之規範意旨，應不得將監察委員之人事任命，分割為二種彼此獨立之權力（利）與義務：總統單方擁有提出人選之權利，謂之「提名權」；立法院亦得依多數決全部不同意總統提出之人選，謂之「同意權」，只須總統「適時」提出人選、立法院以院會方式「適時」依法表決，即屬合憲。如此文義之解釋，可能造成總統不斷提名而立法院不斷否決，形式上均屬合憲，但監察委員人事任命之憲法任務無法完成，實質上不符合憲法功能秩序之結果。不啻由釋憲機關以解釋宣示如何形成「合憲」之憲政僵局，基於釋憲機關護憲功能之考量，應為不容許之解釋方法。 是依憲法明定監察委員之人事任命，為總統與立法院共同之憲法上權限與職責之制度功能觀之，憲法增修條文第七條第二項規定之意旨，應在促使總統與立法院，本其憲法上機關忠誠義務，就監察委員之人事任命進行協商，以謀求憲法秩序之和諧與穩定，而避免各行其是所產生之憲政僵局[33]。 5.獨立機關之人事任命，應由權責機關協商產生最適當人選 監察院依憲法增修條文第七條第五項規定，乃依據法律獨立行使職權之機關。由同條第二項明定監察委員之人事任命，為總統與立法院共同之憲法上權限與職責之制度功能觀之，其意旨除貫徹憲法上權力分立與制衡之一般憲政法理外，更在維持該機關之獨立性，而促使總統與立法院就監察委員之人事任命進行協商，以遴選最適當之人選[34]。在我國目前總統與立法院各有其直接民意基礎之憲政體制下，縱使總統與立法院多數政黨屬性相同，尚不得將監察委員人事任命程序簡化為由總統單方提出全部人選，立法院「附議」或「淘汰」之程序，何況總統與立法院多數政黨屬性不同。 |
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