大法官解釋 釋字第632號 |
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| 公佈日期：2007/08/15 |
| 解釋爭點 |
| 立法院遲未行使監察委員人事同意權是否違憲？ |
| 2.本件立法院程序委員會阻撓院會行使監察委員人事同意權之決議行為，依國會自律原則，並非違憲審查之客體 A.國會自律之憲法意義與司法審查之界限 關於立法院應如何行使立法權之程序及其司法審查之界限，大法官曾作成釋字第三四二號解釋，其解釋理由書第一段及第二段前段肯認依權力分立原則，應確立憲法上之國會自律原則，並明定司法審查之界限，即國會自行訂定之議事規範固可作為法令違憲審查之客體，然國會議事規範之適用，除有不待調查事實即可認定為牴觸憲法之重大瑕疵者[9]外，並非釋憲機關審查之對象。 另就修改憲法所進行之程序，大法官曾作成釋字第三八一號解釋，略謂修改憲法所進行之程序，係屬議會自律之事項，至自律事項之決定，應符合自由民主憲政秩序之原則。又「修改憲法亦係憲法上行為之一種，如有重大明顯瑕疵，即不生其應有之效力。所謂明顯，係指事實不待調查即可認定；所謂重大，就議事程序而言則指瑕疵之存在已喪失其程序之正當性，而違反修憲條文成立或效力之基本規範」，本院釋字第四九九號解釋文第一項，亦可資參照。 大法官基於上開關於國會自律與司法審查界限之解釋，並已作成「立法院議事程序如非瑕疵重大明顯，而有待調查，即非釋憲機關審查之對象」之不受理決議先例[10]。 B.立法院相關議事規範並無瑕疵重大明顯之違憲情形 立法院設程序委員會，立法院組織法第七條定有明文。又依立法院職權行使法第八條第二項及同法第七十六條授權訂定之立法院議事規則第十四條第二項規定，政府機關提出之議案[11]，依法均應先送立法院程序委員會編列立法院院會議事日程[12]。 立法院職權行使法第二十九條固規定，立法院依憲法增修條文第七條第二項行使同意權時，「不經討論」─並非「不經編列立法院院會議事日程」─交付全院委員會審查，故該條並未排除同法第八條第二項規定之適用，此無論自法令規定或自立法院行使同意權之議事慣例[13]觀之，並無疑義。 另查立法院議事規則第十七條第一項定，遇應先處理事項未列入議事日程，或已列入而順序在後者，主席或出席委員得依法定程序提議變更議事日程[14]。是立法院程序委員會依法固有決定立法院院會議事日程及相關議案審查程序之權限，惟主席或出席委員均得依法定程序提議變更議事日程，符合上開釋字第三四二號解釋理由書所謂「各國國會之議事規範，除成文規則外，尚包括各種不成文例規，於適用之際，且得依其決議予以變通，而由作此主張之議員或其所屬政黨自行負擔政治上之責任」之意旨。 查本件立法院相關議事規範，尚無違反自由民主憲政秩序，而違背本院釋字第三八一號解釋，或有本院釋字第四九九號解釋所謂議事規則明顯而重大牴觸憲法，致其議事程序已喪失程序之正當性之情形。 至於針對憲法第六十三條所規定之立法院職權，立法院如何形成其議事規範及議事慣例，如法律案、預算案及國家其他重要事項議案之議決，應訂定相同之審議程序或不同審議程序；又立法院依憲法增修條文第七條第二項行使同意權時，應否修改現行立法院職權行使法第八條第二項、第二十九條規定及立法院議事慣例，明定除不經討論交付全院委員會審查外，更無須先送立法院程序委員會編列立法院院會議事日程等事項，依現行憲法及前開解釋意旨，均屬國會自律範圍[15]，非釋憲機關所得審查。 C.立法院程序委員會踐行立法院相關議事規範之具體行為並無瑕疵重大明顯之違憲情形 依前開立法院職權行使法等相關規定及立法院議事慣例，政府機關提出之議案，未經程序委員會編列院會議程，亦未經主席或出席委員依法變更立法院院會議事日程者，無法進入院會表決，乃立法院依其議事規則正常運作之當然結果[16]。 此外本件聲請人並未指明該院程序委員會踐行議事規則之行為，有何其他不待調查而重大明顯之瑕疵。是系爭監察院人事同意權案，因未編列立法院院會議程而無法進入院會表決，並無瑕疵重大明顯之情形。 D.本件立法院程序委員會阻撓院會行使監察委員人事同意權之決議行為，依國會自律原則，並非違憲審查之客體 本件多數意見並未指明立法院相關議事規範有何瑕疵重大明顯之情形，應宣告其違憲，或依憲法原則對其適用為合憲性限縮[17]；亦未指明該院程序委員會踐行合憲議事規則之行為，有何不待調查而重大明顯之瑕疵，則該院程序委員會如何審定院會議程，是否阻撓院會行使監察委員人事同意權，是否僭越院會職權，是否逾越立法院自律權範圍等情，均屬該院訂定與踐行議事規範之法律問題，非憲法問題，係國會內部事項，依本院釋字第三四二號、第三八一號及第四九九號解釋意旨，並非釋憲機關為司法審查之對象。 3.小結 本件聲請並無立法委員三分之一以上行使職權適用憲法發生疑義之情形；聲請人對其行使職權所應適用之憲法既未發生疑義，立法院「擱置」系爭同意權行使之行為，有無違憲之疑義，本非立法委員三分之一以上得聲請大法官解釋憲法之客體，況依立法院議事規則第十七條第一項前段規定，主席或出席委員得依法定程序提議變更議事日程，故聲請人等對於立法院「擱置」系爭同意權行使之行為，依立法院議事規範，或依國會自律原則，變更相關議事規範，均非無排除之可能，故亦無聲請大法官解釋憲法之必要；至立法院程序委員會一再將該同意權案暫緩編列議程之具體議事行為是否違憲，不僅並非立法委員三分之一以上得聲請大法官解釋憲法之客體，且受國會自律原則在憲法上所設司法審查界限之限制，而非釋憲機關為司法審查之對象。 綜上所述，本件聲請縱依多數意見任意解釋之聲請人聲明，仍不符合大法官受理解釋憲法之法定程序。多數意見通過受理本案解釋部分，其程序自屬違法、違憲。 四、釋憲程序違法、違憲之影響 1.釋憲機關高度政治化之疑慮 司法院大法官之權限，無論憲法與法令之最終解釋、總統、副總統之彈劾及政黨違憲解散之審判等，多與政治問題相關。 大法官以解釋向國人明確宣示，大法官會議為法院、大法官為行使司法權之憲法上法官。 因此大法官會議為解決政治爭議所為之解釋「屬國家裁判性之作用，乃司法權之核心領域」[18]，與政治部門以政治利益考量解決政治爭議之政治決定不同。惟其區分標準何在？應該是大法官於同一解釋所提出者，即大法官遵守「被動依法定程序」[19]行使職權之限制，因此其就政治爭議所為有拘束力之判斷，始符司法權本質，而與政治決定有所區分[20]。 多數意見受理本件解釋之程序違法、違憲，偏離「被動依法定程序」行使職權之司法本質，已如前述。大法官會議，與德國聯邦憲法法院之權限與行使權限之程序近似，而皆不具備美國最高法院之歷史傳統。在沒有憲法及法律明文規定之法制基礎下，如果逕以前後不一之解釋，自我創設近乎「自由選案」之權限時，似宜以德國憲法訴訟法學者，對該國聯邦憲法法院如有類似美國最高法院之自由選案權限時之警語為戒，即此一權限，將意謂該院之「高度政治化」（ein hohes Mas an Politisierung）[21]。 |
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