大法官解釋 釋字第632號 |
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| 公佈日期：2007/08/15 |
| 解釋爭點 |
| 立法院遲未行使監察委員人事同意權是否違憲？ |
| 具體言之，在三分之一以上立法委員就其行使職權，適用法律發生有牴觸憲法之疑義，聲請「法律違憲解釋」時，必須該等立法委員係系爭法律案表決時投反對票、或至少未投贊成票者，或當時雖投贊成票，但嗣後改變見解，另行提出法律修正案卻修法未果者，始具聲請解釋之必要[2]。依照此一標準，在本件中，聲請人等受限於立法院職權行使法第八條第二項：「政府機關提出之議案或立法委員提出之法律案，應先送程序委員會」之規定，因程序委員會迄今未將監察院人事同意權案編列議程報告事項，故無從行使同意權。只要聲請人等並非程序委員會之委員，或雖為程序委員會委員，但在表決人事同意權議案是否暫緩編入議程時未投贊成票者，即難認其無聲請解釋之必要。 立法院議事規則第十七條第一項固規定：「遇應先處理事項未列入議事日程，或已列入而順序在後者，主席或出席委員得提議變更議事日程」，惟據立法院議事處表示，在立法院議事慣例下，僅於曾為報告事項之議案未列入討論事項，或雖列入討論事項但順序在後者，始得按該條規定變更議程。類似本件監察院人事同意權案，始終未被列入議程報告事項之情形，依立法院既定之程序規範，尚無從省略或突破程序委員會之阻擋，逕由主席或出席委員提議變更議程而交付全院審查。根據報載，部分支持行使人事同意權之立法委員亦曾於九十四年十二月二十日在程序委員中發動突襲，將該議案排入議程，惟因嗣遭多數委員反制退回程序委員會，遂不了了之。職此，在立法院現行有效之議事程序框架下，聲請人等確實已盡其職權上一切可能途徑，而仍無從達成促使立法院行使監察委員同意權之目的，故應認其有向本院聲請解釋之必要。 有關本件受理與否，是否應以「修法未果」為要件，容有特別說明之必要。按本件解釋屬於憲法疑義解釋，與上述本院釋字第六Ｏ三號解釋涉及法律違憲解釋不同。在後者之情形，司法審查之客體為有違憲嫌疑之法律，由於法律之制定與修正本屬立法委員之職權，則當其認現行法律有牴觸憲法之疑義時，以修法途徑維護憲法秩序與價值，毋寧是最經濟、便捷、有效之手段，故以「修法未果」作為有聲請解釋必要之指標，自有所據。但在本件中，引發憲法疑義者並非人事同意權議案應經程序委員會編入議程之法規，聲請人等亦未主張相關職權行使法或議事規則有牴觸憲法之疑義，則聲請人等是否提案或贊成修法，與本件有無聲請解釋之必要之間，已無直接因果關係。況且，依據本院釋字第三四二號解釋，立法院如何行使各項職權之議事規範，本屬其內部事項，原則上不生牴觸憲法之問題，本院對其議會自律之權限應予尊重。倘本院猶要求聲請人等應先提案變更議事規則，豈非企圖以司法審查影響無違憲疑義之議會內部事項，而侵犯議會自律之範疇、逾越釋憲者應謹守之分際？如此絕非本院對案件受理與否所應採之判準。 二、本件尚非釋憲者應不予審查之政治問題 本院先前解釋曾採取所謂「政治問題原則」，亦即基於權力分立之考量，司法者對於憲法賦予政治部門（包括行政及立法部門）作政治裁量之事項，應尊重其判斷，不得逕以司法裁決取代之（本院釋字第四一九號解釋理由書參照）。但學界對於司法者得否任意訴諸「政治問題」，作為司法消極或不予審查之理由，毋寧抱持著較為審慎之態度，率多認為政治問題原則並非司法者所能輕易援用。且憲法問題或多或少具有政治性，卻非司法者不適合介入之政治問題；只要案件涉及「憲法議題」，尤其是政治部門之行止已牴觸憲法秩序時，司法者即不得因案件具有高度政治性，即畏縮地躲避到政治問題原則的保護傘下[3]。 本件立法院程序委員會以程序杯葛的方式，確實引起輿論在政治上的高度關注，牽動立法院各黨團間及總統與立法院間之敏感神經；本席等也同意，程序委員會暫緩將一般議案編列議程，乃常見之政治抵制手段，具有釋放特定政治訊息、形成特定政治議題之功能，從良性的角度而言，可促進更廣泛之政治參與及討論，有助於形成更周全的政策或解決方案，本院原則上應無置喙之餘地。問題是，本件所涉及的是一個「憲法機關」（監察院）之存續與否，以及一個憲法機關（立法院）是否忠誠地行使其「憲法義務」（憲法增修條文第七條第二項之人事同意權）；尤有甚者，該憲法義務之不履行，已導致另一憲法機關人事空懸長達二年有餘，而遭到實質凍結。此等憲法之應然規範加上時間因素，使得本件聲請案顯然涉及「憲法議題」，且無尊重政治部門（在此為立法院）判斷之空間，本院自不得托言「政治問題」而規避捍衛憲法秩序之職責。 惟本席等亦深知，司法者應謹守解釋憲法之界限，不得代替政治部門作成任何判斷；即如本院釋字第四一九號解釋理由書所稱，僅得處理「憲法之法律問題」，不得涉入「政治上之人事安排」。就本件而言，憲法增修條文第七條第二項充其量僅能解釋為要求立法院必須適時「行使」監察院人事同意權，而非立法院在一定期間內必須「同意」總統提名之人選；換言之，倘立法院已就人事同意權議案進行審議，不論贊成或反對，均無牴觸憲法之疑義。是以，本號解釋之作成，並不保證監察院即能恢復正常運行；而彭鳳至大法官與余雪明大法官不同意見書所指由權責機關互相協商，以產生最適當人選之方式，毋寧僅是一種政治或道德呼籲，本席等對此固然樂觀其成，卻無從越俎代庖，課以權責機關應為協商或應為特定協商結果之憲法義務。此乃現行憲法之界限，亦為司法解釋之界限。正因如此，本席等乃認為，如何在法制上訂定適當機制，解決任期屆滿後繼位人選無法及時產生之困境，以維憲政機關於不墜，方為長久之計。就此，多數意見已不憚其詞，詳加指述，本席等自無庸再行贅述。 【註腳】 [1]本院釋字第六Ｏ三號解釋許宗力大法官、曾有田大法官協同意見書參照。 [2]同前註。 [3]參見：李建良，〈政治問題與司法審查—試評司法院大法官相關解釋〉，收錄於氏著，《憲法理論與實踐（一）》，頁430至434（1999年7月）；李念祖，〈再論「政治問題」理論在我國憲法解釋上之運用〉，《台大法學論叢第二十九卷第二期》，頁18至19（2000年1月）；林子儀，〈司法違憲審查之界限與政治問題理論—從美國政治問題理論檢討大法官有關「政治問題」之解釋〉，發表於1997年憲法解釋之理論與實務學術研討會，頁11至14（1997年2月）；許宗力，〈憲法與政治〉，收錄於氏著，《憲法與法治國行政》，頁44至47（1999年3月）。 |
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