大法官解釋 釋字第632號 |
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| 公佈日期：2007/08/15 |
| 解釋爭點 |
| 立法院遲未行使監察委員人事同意權是否違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 許宗力、廖義男 本件因立法委員賴清德等八十九人，認立法院程序委員會一再將總統咨請立法院審議之第四屆監察院人事同意權議案作成「暫緩編列議程報告事項」之決議，致聲請人等無從行使憲法賦予之人事同意權；並使監察院因其第三屆院長、副院長與監察委員於中華民國九十四年一月三十一日任期屆滿後，迄今尚未產生繼任人選，而無從正常運行長達二年有餘，發生適用憲法增修條文第七條第二項之疑義，依司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款（以下簡稱審理案件法）向本院聲請解釋。多數意見就聲請意旨指稱三分之一以上立法委員行使職權、適用憲法發生疑義部分，決定應予受理，並闡明憲法增修條文第七條第二項之意旨，揭示：「確保監察院實質存續與正常運行，應屬所有憲法機關無可旁貸之職責。為使監察院之職權得以不間斷行使，總統於其當屆監察院院長、副院長及監察委員任期屆滿前，應適時將提名繼任人選並咨人選請立法院同意，立法院亦應適時行使同意權，以維繫監察院之正常運行。總統如消極不為提名，或立法院消極不行使同意權，致徒使國家憲政制度之完整因監察院無從行使職權、發揮功能，國家憲政制度之完整因而遭受破壞，應為憲法所不許」等語，本席等敬表贊同。僅就其間未能詳述部分，認有補充說明之必要，爰提出協同意見書如下。 一、程序：本件聲請憲法疑義解釋部分符合要件，應予受理 （1）由聲請意旨可確知聲請人等主張之憲法疑義為何 根據聲請人等於九十四年六月十六日提出之「立法院程序委員會不當阻擋監委人事同意案釋憲聲請書」，渠等係依審理案件法第五條第一項第三款「依立法院現有總額三分之一以上之聲請，就其行使職權，適用憲法發生疑義」規定，聲請解釋。足見聲請人等請求本院闡明之標的，除所稱「立法院及監察院彼此間憲法上職權行使爭議」（此部分涉及機關間權限爭議，尚非三分之一以上立法委員得聲請解釋之客體，多數意見依法決議不受理，並無爭議）外，其重點仍在於立法院程序委員會阻擋監察院人事同意權議案之事件，所引發之憲法疑義。 審理案件法第八條第一項規定，聲請解釋憲法，應以聲請書敘明聲請解釋憲法之目的、疑義之性質與經過、聲請解釋憲法之理由及聲請人對本案所持之立場與見解等事項，向司法院為之。就立法院程序委員會屢次決議監察院人事同意權案「暫緩編列議程報告事項」，究牽涉如何之憲法疑義之問題，本件釋憲聲請書之陳述固非甚明確；然由聲請意旨一再強調立法院有依憲法增修條文第七條第二項行使監察院人事同意權之義務、國會議事自律有其界限、憲法機關負有憲法忠誠義務等語，可知聲請人等係對憲法增修條文第七條第二項是否允許立法院不行使監察院人事同意權？立法院程序委員會擱置該議案是否逾越議會自律之界限？發生疑義，從而就該等疑義表達其所持立場與見解。本件既得由聲請意旨確知聲請人等係就其行使人事同意權，適用憲法增修條文第七條第二項發生疑義，聲請解釋，自不應以未發生或未指摘疑義為由，迴避本院解釋憲法之職責。 （2）本件聲請意旨涉及具體行為，尚非不受理之理由 本院歷來作成之憲法疑義解釋均為特定時空背景下之產物，蓋憲法疑義多非憑空想像而生，乃是中央或地方各級機關在行使職權之過程中，因本身或其他機關之具體行為（包括作為或不作為）引發該行為是否牴觸憲法規範或如何行為始合乎憲法規範之疑問，再適度地抽象化後，形成一般性、原則性之憲法疑義。例如，本院釋字第六二七號解釋係肇因於聲請人總統陳水扁先生為國務機要費使用問題，遭台灣高等法院檢察署查緝黑金中心檢察官偵查、訊問，並將涉嫌與總統共同貪污及偽造文書之總統夫人吳淑珍女士等人提起公訴；嗣於審判期間，又遭台灣台北地方法院發函要求說明國務機要費相關事宜。該案聲請人認檢察官之具體作為，侵犯其受憲法保障之刑事豁免權及國家機密特權，乃請求本院就憲法第五十二條及國家機密特權之性質及範圍為闡釋，以杜疑義。本院釋字第四六一號解釋涉及參謀總長不列席立法院備詢，造成立法院審議國防預算及個別委員行使質詢權之困難，故由三分之一以上立法委員聲請就憲法第六十七條第二項及其增修條文第三條第二項第一款為疑義解釋。又如，本院釋字第四三五號解釋係因司法機關在未得立法院同意下，率爾對立法委員之議事行為為偵查或審判，引發立法院對司法機關是否侵犯立法委員言論免責權之疑義，而請求本院闡明憲法第七十三條之意旨。本院釋字第四一九號解釋則牽涉現任閣揆當選為副總統後請辭，獲總統慰留，形成副總統兼任行政院院長之局，立法院亦因總統未新提名行政院院長而無從行使同意權，乃決議咨請總統儘速重新提名行政院院長；為解決此一政治僵局，三分之一以上立法委員遂提出副總統得否兼任行政院院長、新總統是否須重新提名行政院院長人選及立法院得否以決議要求總統重新提名等疑義，向本院聲請解釋。 由於憲法疑義係在各級機關行使職權、適用憲法之具體過程中產生，且為個案爭議抽象化後之結果。當本院對聲請解釋所涉及之憲法條文作成一般性、原則性之闡釋時，其實已無可避免地就相關具體行為之合憲與否作出評價，僅在行文慣例上，為謹守抽象解釋之精神，本院不必然會直接指明該具體行為有無牴觸憲法。鑑此，倘以聲請意旨涉及對具體行為違憲之指摘（在本件中，乃指摘立法院程序委員會運作違憲），即認其尚非應予受理之憲法疑義，恐非的論，亦不符本院解釋憲法之前例。 況就本件而言，釋憲者面臨的情境是，由於立法院迄未行使第四屆監察委員人事同意權，導致監察院人事空懸二年有餘，其實質效果與經過嚴謹修憲程序廢除或凍結監察院之情形無異，違憲情節難謂為不重大。抑有進者，根據憲法權力分立與制衡之設計，各憲法機關基礎人事與預算之產生，均需其他機關依憲法或法律行使職權，如提名、同意、編列或審議預算、辦理選舉等，始得維繫各憲法機關之正常運行。因此，本件原因事實固僅是立法院不行使人事同意權乙事，然本解釋之作成，就日後政府機關得否消極不行使職權，致影響憲法機關實質存續之抽象疑義，亦有原則性重要意義。是就作成解釋有無憲法意義之觀點以論，本件更不宜以聲請解釋之客體涉及具體行為而拒絕受理。 （3）本件憲法疑義有聲請解釋之必要 有關審理案件法第五條第一項第三款賦予立法委員現有總額三分之一以上得聲請解釋憲法，參照本院釋字第六Ｏ三號解釋，縱須該三分之一以上立法委員有「聲請解釋之必要」，其聲請案始應受理，本件亦無不受理之理由。茲詳述如后。 所謂「聲請解釋之必要」，類似於一般主觀訴訟案件中「訴之利益」或「權利保護必要」為訴訟要件，即在猶有更經濟、便捷、有效之救濟途徑可供使用，卻捨棄不用而逕行聲請解釋，無異是濫用權利，且將造成司法資源之浪費，故應不予受理[1]。換言之，「聲請解釋之必要」乃要求聲請人必須先透過其職權之正常行使，追求合乎憲法秩序之可能，於嘗試該等途徑後未果時，方得向本院聲請憲法解釋。 |
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