大法官解釋 釋字第603號 |
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| 公佈日期：2005/09/28 |
| 解釋爭點 |
| 戶籍法第8條第2、3項捺指紋始核發身分證規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 城仲模 本案係賴清德等八十五位立法委員依據司法院大法官審理案件法（以下簡稱審理案件法）第五條第一項第三款，聲請本院解釋。聲請人主張略為：（一）本件聲請符合聲請要件應予受理。（二）戶籍法第八條第二項違反法律保留、法律明確性原則及比例原則而違憲。（三）戶籍法第八條第三項，因違反不當連結禁止原則、比例原則與平等保護原則而違憲。關係機關行政院則主張：（一）立法院並未因行使職權適用戶籍法，不符聲請要件。（二）戶籍法第八條第二項與法律保留、法律明確性原則及比例原則無違。（三）戶籍法第八條第三項並未違反不當連結禁止原則與比例原則。 本席認為，司法院大法官職司憲法明文直接賦予之解釋憲法的任務，以維護人民基本權利及客觀合憲的法秩序。憲法解釋不但須根據憲法及相關法律、學理作出高瞻遠矚、論理性之闡微，亦須兼顧時代趨勢、國際動向、社會整體文化，尤其是民主、自由、法治化程度，及人民可接受性等因素，而作符合當代國民生活需求的解釋。關於聲請人所指出，戶籍法第八條第二項及第三項，對於人性尊嚴、人格發展自由及隱私權可能之侵害，亦即關於推崇人權之普世價值、護衛民主自由之憲政秩序，向為本席之宿願；然誠如美國法政諺語所言：「聯邦最高法院首席法官不能不洞悉全國人民之法感情，及首府華盛頓D.C.之政治動向」，是以人權保障與國家安全之兼籌並顧、法學理論與現實環境之平衡、國家安全與社會安寧秩序之循序發展，更為本席一向所堅持。環顧當下，在美國遭受九一一恐怖攻擊及英國倫敦地鐵爆炸案發生後，世界性的恐怖主義與反恐戰爭已然開始，整個地球村刻正處於隨時遭受不可確知危險的時期，因此預防性的工作相較於過去，必須有所提昇。準此，大法官於解釋憲法之際，如何調和人權保障與國家安全，是其當前必須面對的重要課題。本席對於本案解釋文及解釋理由書之論述鋪陳，大體而言尚稱贊同，惟對相關爭點所持之觀察角度與論說申述之理由等，猶有必須補充及澄清之處，爰記之如下： 關於本案，內政部曾於民國（下同）九十四年四月向立法院提出戶籍法第八條之修正草案，然於內政部預定換發國民身分證之日前（九十四年七月一日），立法院已確定無法通過修正案。賴清德等八十五位立委遂依據審理案件法第五條第一項第三款，聲請宣告戶籍法第八條第二項及第三項為違憲，多數意見則認為本案符合該條聲請要件，應予受理。按審理案件法該條規定，現有立法委員總額三分之一以上聲請解釋，須符合「行使職權、適用法律」的要件，惟本案雖發生於立法委員行使其「修法」權限時，但其是否因此「適用」戶籍法似不無疑義。多數意見或係參考德國聯邦憲法法院法第七十六條第一項之規定，而對本條作較為寬鬆的解釋，蓋根據該規定，只要聯邦眾議院三分之一以上議員，認為聯邦法律因形式或實質上未符合基本法之規定而應無效時，即得聲請聯邦憲法法院從事抽象法規違憲審查，並無其他條件之限制。惟考量到：（一）德國聯邦憲法法院法第七十六條第一項關於少數國會議員聲請聯邦憲法法院裁判時，並未附加「行使職權、適用法律」的要件，而與我國審理案件法第五條第一項第三款之規定並不相同，是否得作援引並予相同解釋，非無疑義；（二）鑑於以往立法委員輒以聲請憲法解釋作為解決國會議事紛爭之方法，為避免法規違憲審查制度淪為政黨政策抗衡的蹊徑，對於「行使職權、適用法律」的要件，理宜作較為嚴謹的司法立場。準此，本案是否符合審理案件法第五條第一項第三款之要件，即非無斟酌之空間。 就本院大法官對於「行使職權、適用法律」（審理案件法第五條第一項第一款及第三款皆有此要件之規定）此程序要件向來之解釋立場而言，例如：監察院為該院政務人員退職案件，引用九十三年一月七日公布施行之政務人員退職撫卹條例第十條之規定，發生有牴觸憲法之疑義，而聲請解釋一案，本院大法官於釋字第五八九號解釋中表示，該案符合審理案件法第五條第一項第一款之要件而予以受理，然並未具體說明聲請案件與聲請人行使職權間有如何之關聯性，而似與本案採取相同的審理態度。然基於本席一貫之立場，認為該案聲請人並未有行使其法定職權，適用政務人員退職撫卹條例之情形，而應為不受理之決定，方為正辦。尤有甚者，若如此寬鬆地審查該條之要件，亦與本院前此所表示之立場不同，例如：趙永清等八十九位立法委員認為，立法院於九十四年五月二十日三讀通過之國民大會職權行使法第八條及第十條第一項規定，有牴觸憲法之疑義而聲請解釋，本院亦於同年六月十七日作成大法官第一二六七次會議不受理決議，認為：「聲請人並未敘明立法委員係行使何種職權適用上開法律發生牴觸憲法之疑義……核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定不合，依同條第三項規定，應不受理」，於上開案例中，本院對於「行使職權、適用法律」卻採取嚴格把關之要求，而與本案之立場迥殊。 依戶籍法第八條第二項之規定，國民請領身分證時須按捺指紋，此一規定固與人民在憲法上所享有人性尊嚴、人格發展自由及隱私權等基本權有本質上重大關聯性，因此須有法律上之依據，始得限制人民之權利，以符合法律保留原則。多數意見認為指紋屬於敏感性之個人資訊，因此，對於戶籍法第八條第二項是否符合法律明確性之要求，作較為嚴格的審查。惟查對於法規範是否符合法律明確性要求的審理，司法院大法官向以「自立法目的與法體系整體關聯性觀點非難以理解，且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象，為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以認定及判斷」之標準而為審查（本院釋字第四三二號、第五二一號解釋參照）。關於上開標準於本案中如何具體化，應就相關措施影響基本權的程度加以決定，亦即被審查之法規範愈有嚴重侵害基本權之虞，其明確性的要求就愈高。就本案而言，指紋本為中性之資料，單純知悉個人之指紋並無法透露任何訊息，蒐集指紋對於隱私權的影響如何，端視指紋在個案中的用途而定。戶籍法第四條第一項第一款規定，戶籍登記包含身分登記（出生、死亡、結婚、離婚等登記），同法第七條第一項則規定已辦理戶籍登記者，應發給國民身分證，由此可知，製發國民身分證之政策目的在於證明個人的身分。另從戶籍法第八條之立法理由觀之，按捺指紋係以「確認當事人身分，保障當事人權利，如迷失民眾或無名屍體之身分確認等。而身分證錄存本人指紋可隨時確認本人身分，並防止冒用」[1]為主要考量，指紋資料之用途既僅用於確認個人身分，並防止他人冒領、冒用身分證，以及辨識迷途失智者、路倒病人、及無名屍體之事項，此種利用指紋資料以為科學辨認身分之方式，與個人隱私權之保障尚難謂為必將發生如何之負面影響。基於上述理由，本席認為關於戶籍法第八條第二項是否違反法律明確性原則應採取較為寬鬆之審查標準，既從該法第四條第一項第一款及第七條第一項之立法意旨，以及第八條之立法理由可以得知，按捺指紋之立法目的可以推勘為在於精準確定國民身分。多數意見嚴格認定：該法並未明文規定按捺與錄存指紋資料之目的，因而違反法律明確性原則之判斷，似非無商榷之餘地。 |
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