大法官解釋 釋字第603號 |
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| 公佈日期：2005/09/28 |
| 解釋爭點 |
| 戶籍法第8條第2、3項捺指紋始核發身分證規定違憲？ |
| 上述美國指紋按認為指紋本身不涉隱私權，亦不涉基本權（美國基本權之定義與我國不同）而採低密度之審查（合理性標準）認為合憲，即只要求政府目的正當（防止偽冒、公路安全），手段（蒐集指紋）有助於目的之達成[41]。美國中度審查之標準，以商業性言論之限制為例，需政府利益重要（substantial governmental interest），規範直接有助於提升所稱之政府利益，且規範並不過當。不過，規範不過當並不等同最小侵害之手段，手段與目的之契合（fit）不必完美，但須合理，即其與利益間需有比例之關係，手段雖不必為最小侵害手段，但須切合其所欲達到之目的（narrowly tailored），過關其實是相當困難[42]。至於嚴格審查標準，如一般非不受保護亦非評價較低之言論，則政府利益需重大（compelling state interest），亦無較小侵害之手段可供運用，運作結果政府幾無勝算[43]。德國之三種審查密度，明顯性審查（除非違憲情節明顯可見，應尊重立法機關之判斷）與可支持性審查其實並無二致。至嚴密之內容審查則與美國之嚴格審查（strict scrutiny）並無不同。總之審查密度無非是問題取向，取決於問題所涉憲法規範之性質及嚴重性，無明確之判斷標準[44]。 多數意見首先透過立法目的之窄化，一則主張立法目的應明定，再則認為至多可承認關係機關所主張之加強防偽、防止冒領冒用國民身分證即辨識迷途失智者、路倒病人、精神病患與無名屍體之身分等為重要公益目的，而排除可能被認為重大公益目的之維護治安等，將政府目的降級。在利益權衡或成本效應之分析上對蒐集指紋之成本，以及可能之資訊保護風險，強調其「大量」、「高度」（未見其作絕對或相對之量化），對其可能之效益則以無法評估一語帶過。又以現有資訊足以辨識而認目的與手段（蒐集指紋）「無密切關連性」。又運用先有蛋或先有雞之辯證法，認按指紋對現存身分不明者無助，對將來之需要，又不能以全民承擔風險，故屬「損益失衡、手段過當」，不符比例原則。多數意見所不願面對者，為冒名入獄對司法公信造成的損失難以量化，多起重大刑案現場採有指紋卻因國內建檔不全（建檔率約四成，且不良率四成）而無法比對，個人可能因證件之遺失或被盜用而遭盜領存款而傾家。經濟詐騙民國九十年造成八十億元之損失，九十三年造成九十四億之損失。近年反詐騙專案平均每月三千至五千件，其中四分之一涉及身分之冒認，其中絕大多數也可因指紋檔比對而避免[45]。而初步建檔成本約八千萬元，在中央政府預算中不到萬分之一，雖然尚須於配套法制完備後增設析鑑設施，其與可能避免之巨大精神與經濟損失相比，十分合算。指紋是相對最精確之身分辨識工具，遠佳於姓名或相片或其他辨識資訊，何以會「無密切關連性」，令人難以理解。多數意見雖說適用中度審查標準，其實比最嚴格之標準還嚴。因指紋之無可取代性已可滿足後者最少侵害手段（因在要求同等有效手段中，已無可取代）之要求。 本席認為以指紋為人別之最佳辨識工具而言，且其不涉隱私權（因其為公開至少是半公開之資訊）本案本應以明顯無理由而不受理（技術上可透過程序上之理由）。退一步言，應比照上述美國之判例，以合理性標準原則審查而合憲。即使退一萬步而言，以中度審查標準（甚至最嚴格）標準審查，考慮立法史中之「治安」等目的，合乎「重大公益」之標準，蒐集指紋可以防免上述種種經濟及精神上之損失。「蒐集指紋」在同等有效手段中無可取代（新版身分證之種種防偽措施，只能防止相片及姓名等紀錄之偽變造，無法取代指紋之人別辨識功能。假定第一次指紋指紋建檔正確時）。尤有進者，多數意見所謂資訊保護之「高度風險」亦不如想像之巨。一則現存之指紋檔案多年尚無外洩情形，足見保護措施尚屬良好。[46]二則依內政部之說明，依戶籍法第八條第二項規定之錄存，擬使用活體掃瞄指紋機，蒐集加密後透過封閉式專屬網路傳輸至全國資料庫建檔，外人無法透過網路入侵。且指紋電腦資料係以「特徵點」、「影像」兩種模式儲存，前者無法還原，後者受解析度所限，亦不可能完全紀錄所有細緻特徵，複製幾無可能。為防濫用之方法包括只供比對定期稽核，特別是異常查詢之警示與追查，並設錄影或類似之監視系統。至於防火牆、入侵偵測、安全間道、網路連線授權則是法規完備後開放有關單位查詢時之可能配套安全措施。[47]指紋不但可協助辨認犯罪人、被害人，亦可排除無辜之第三人。兩枚指紋相同之鑑定，不一定意味其為犯罪，必須輔以各種情況證據，由法官作綜合判斷，不是單憑一枚複製指紋即可誣陷[48]。加以現行「電腦處理個人資料保護法」（非本案審查標的）第十七條規定：「公務機關保有個人資料檔案者，應指定依相關法令辦理安全維護事項，防止個人資料被竊取、竄改、與毀損滅失或洩漏。」本席對多數意見，人權團體恐配套措施不全，使損及當事人利益之苦心充分理解與尊重，個資法及相關法令容有改善之空間，但亦不宜過度低估關係機關以最佳技術規範，立法機關隨時代進步而修改法律以保護個人資料之決心及能力。因此本席認為資訊保護風險尚在合理範圍，戶籍法第八條第二項可以通過任何標準之比例原則之考驗。 比較解釋與合憲性解釋 採用比較分析外國類似法制之比較解釋法，在我國繼受外國立法頗多之情形，有一定價值[49]。世界有身分證制度之國家百餘國，其中規定申請身分證需附指紋者亦有二十餘國，已如上述。戶籍法第八條第三項規定請領國民身分證不依前項規定捺指紋者不予發給。依內政部之看法，捺指紋為發身分證之要件，亦為身分證之內涵，國會立法授權按捺指紋與建立國民身分證之目的結合，尚無不當連結之情形[50]。但由於我國現行法律投票時須憑身分證領取選票（如總統副總統選舉罷免法第十四條及公職人員選舉罷免法第二十一條），此項規定雖與其他在身分證強制按捺指紋之國家如義大利、西班牙、葡萄牙、新加坡、韓國等相同[51]，但影響國民依憲法第十七條之參政權，依美國最高法院之判例，對投票權之不當限制，應受嚴格審查[52]。加以規定須使用國民身分證情形之法規多達275種，多數意見在解釋理由書中亦詳細列舉，無國民身分證將重大影響人民之日常生活。故第三項之情形，與第二項單純蒐集指紋之情形有所不同。本席認為指紋在人別辨識上之重要地位，作為連結本人「同一性」之要素，較之姓名、相片，有過之而無不及，作為身分之內涵，不按指紋不發給身分證，本身並無不妥。但考量在舊版身分證過渡期滿對人民可能造成之不方便，可依合憲性解釋原則即使下位法律為符合上位憲法之意旨之解釋使合憲，或限縮其範圍，或轉換其條文意義使合憲（法國之憲法委員會運用特多[53]），解為在政府應發給拒按指紋者同等效力之身分證明，俾能行使投票權或辦理其他需身分證明事務之條件下合憲。 |
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