大法官解釋 釋字第603號 |
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| 公佈日期：2005/09/28 |
| 解釋爭點 |
| 戶籍法第8條第2、3項捺指紋始核發身分證規定違憲？ |
| 至於指紋顯示之方式，直接顯示於身分證紙本者，有南韓、新加坡、葡萄牙、哥斯大黎加（條碼）、巴西、墨西哥；在身分證之晶片內者有義大利、港、澳、及擬議中之英、法身分證。收集而不顯示於身分證者，有法國、西班牙等。多數國家對收集之指紋均設資料庫，如韓、新、法、哥、巴、墨、義以及擬議中之英、法新制。少數分散於晶片，如港、澳以及歐盟之生物特徵護照只容許一對一之比較，不能如前者之容許電腦比對，效能或較差，相對濫用之機會亦減少。至於如德國禁止資料庫，應屬特例。 參考以上各國之憲法判例與法律規定強制蒐集指紋尚非憲法所不許，但如何控制其蒐集、保管與使用，以確保憲法所保障之個人資訊隱私權，為一大挑戰。上引之歐盟1995年個人資訊保護指令以及英國1998年資訊保護法之相關規定，應為國際上之最佳實務標準（best practices）。而德國聯邦憲法法院1983年人口普查法案（Census Act Case）以及1986美國加州最高法院Perkey V. Dept of Motor Vehicles一案之論述，可供參考。前者關心在自動化處理下不同資訊之組合可以重建個人之簡介或形象（personal profile），其外洩生成心理壓力影響個人自主決定其實不適用於指紋（參看前引Perkey案Mosk之不同意見），但其將法律應明確規定官方資訊收集之目的及條件，並遵守比例原則，只能在必要限度內並保障資訊安全提升至憲法上之要求可供參考。後者雖肯定汽車監理處收集指紋，防止偽冒之合憲性，但禁止其外洩。而近年新興國家憲法（或最高法院）亦有對以總統命令建立「國民識別資料電腦化系統」無明確目的將取得資訊之控制，保護無明確規定，或以人口普查建立「國民資料庫」對目的使用漫無限制，亦無對個人權利保護，或對資料安全維護缺乏規定，而分別宣告違憲者[37]。故立法者在個人資訊保護應符合一定標準之憲法上義務，應已在國際上確立，但要求不宜過細，以保留適當之立法形成空間。 指紋之功能、用途或蒐集目的為辨識 多數意見透過立法目的之窄化及相關事實之高度選擇性認定，達到戶籍法第八條第二項及第三項違憲之結論，本席十分佩服，只是無法認同。其根本之問題，還是對指紋本質認知之錯誤。指紋只是中性之身分辨識工具，此點與姓名或照片無異，只是更為精確。人可以更改姓名，且同姓同名者甚多（每年大專聯考報章多就此大作文章）。相片因時間之經過而漸失辨識作用，且相貌相似者亦甚多，肉眼不易辨識。指紋則因其人各不同之特性，可以正確辨識。如果因為指紋可以連結某人在某場合做某事而認定為應對其嚴格限制或視為敏感資訊，同理姓名亦應限制其認定之功能，如此作法好像精確或發現真實本身不合正義或違憲。更不能因其所聯結之資訊本身敏感（如某人正從事政治活動）而認為指紋亦成了敏感資訊。應禁止或限制者為該項敏感資訊（從事政治活動）之蒐集，而非指紋或姓名。此點指紋與其他輔助性之辨識資訊，如健康或其他經歷之辨識資訊不同。就醫記錄之蒐集目的為提供醫療服務甚為明確，如果用以指證某人犯罪自然需要有法律之授權，因其本身為公認之敏感資訊，更涉跨目的之使用。所以上述美國之判例均認為指紋本身不涉隱私權，最多只是個人資訊，政府如蒐集，自然有保護不使外洩之義務，並適用有關個人資訊處理之法律。即如建立「資訊自決權」概念之德國聯邦憲法法院1983年之人口普查法判決，其如此決定之主因即是資訊自動化處理結果之可能心理壓力影響個人之自主決定，此點對指紋並不適用。因其蒐集不能顯示個人之歷史、思想、習慣、政治立場或財務狀況，亦不創造監視之氣氛（上述Perkey案Mosk法官語）。依「法律理由如不存在法律本身亦不存在」（Cessante ratione legis, cessat et ipsa lex）之法諺，所謂資訊自決權，亦無必然適用於指紋之理。 立法目的之認定 如前所述，指紋之基本作用在辨識身分，亦即國家蒐集指紋之目的，本無待在法律上標明，此上述各國規定身分證申請需附指紋之國家，多數只規定為辨識身分之目的，至於用途多用在犯罪偵防，而由警局保管。各國違憲審查實務，對立法目的之認定除求之於立法史外，亦不乏法院代為設想者（美國即為顯例）。我國司法院大法官審理案件法第十三條第一項前段即指示「大法官解釋案件，應參考制憲、修憲及立法資料……」，立法目的可從中發現，自不待言。從立法委員柯建銘等十七人提案修正戶籍法增訂第十條之一（即現行條文第八條）說明一指出指紋用於確認當事人身分保障當事人權益，如迷失民眾或無名屍體身分之確認，作用至為明確。說明二指出國民身分證錄存請領人之指紋，可結合現行警政自動化作業，強化治安防範，保障社會安全……。[38]可見其立法目的除原戶政有關之身分辨識外，尚有維護治安，即犯罪偵防之目的。 雖然其後關係機關在言詞辯論中一方面主張依戶籍法取得之「戶政指紋資料」不得與「犯罪指紋資料」為跨目的之使用，並強調二者之目的不同；另方面又主張指紋對犯罪偵防有補充性之功能，且仍將依 「個資法」提供[39]。在說明會等場合則強調其多方面之功能，如冒名頂替，防止雙重身分、移民身分確認、防止經濟詐欺等[40]。然憲法法庭本不受當事人主張之拘束，而有合理認定立法目的之義務。基於上述指紋之本質，其目的究為戶政上之辨識，或反恐、公共安全、犯罪偵防，實無法切割。各國作法，或認辨識本身為立法之目的（我國行政院之草案說明亦同）或在法條上列舉多種目的，如南韓在「住民登錄法」強制按捺指紋之目的為（1）因應南北韓分裂之整體安全需求（國家安全）；（2）預防犯罪及協助案件偵查；（3）一般身分確認。英國有生物特徵之之身分證法案之立法目的為：（1）防止身分冒用；（2）防止非法移民及工作；（3）防制濫用政府服務（福利）；（4）防止組織犯罪及恐怖主義。參考上述立法資料，如認戶籍法第八條第二項規定身分證錄存指紋之立法目的為：（1）防制冒認身分，保障當事人權益及與戶政有關之一般身分辨識及（2）協助維持治安，應已符合目的明確及重大公共目的之要求。 審查密度及比例原則操作 |
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