大法官解釋 釋字第603號 |
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| 公佈日期：2005/09/28 |
| 解釋爭點 |
| 戶籍法第8條第2、3項捺指紋始核發身分證規定違憲？ |
| 關於戶籍法第八條第二項是否因違反比例原則，而違憲侵害人民基本權利之問題，多數意見認為：蒐集指紋並非防止冒領國民身分證之必要手段，並因主管機關未提出冒領身分證之確切統計數據，而認無從評估因該措施所能達成的實際效果。就此首先應指出的是，因指紋具有「人各有別、終生不變」的特性，其於首次蒐錄指紋時，雖無法實現防止冒領之目的，但就將來換發、補發身分證時，仍有助於達成防止冒領之效果[2]，故仍符合適當性之要求。其次，必要性原則係要求公部門所採取達成目的之手段，必須為影響人民基本權利最小之方法，然在比較立法者所採取之手段與其他替代手段時，即使其他替代手段對於基本權的影響較為輕微，只要其並非確然無疑地能達成同樣的效果，仍應容許立法者將其予以排除。相較於「指紋以外之資料」[3]，藉由蒐錄指紋以確認個人身分，雖然未必係影響人民隱私權之最小侵害手段，惟因指紋具有上開特質，且偽造較為不易，用以確認個人身分，仍具有較為優異的效果，因此，尚難指摘其為有違必要性之原則。此外，立法者在作一般、抽象法規範的制定工作時，其必須調查、確定待規整之事實，並對欲規範的事實做出預測性的評估。釋憲機關於從事違憲審查之際，就立法機關對於「事實的確定」與「事實的預測」應作如何程度的審查，必須根據立法計畫、立法政策與立法定制後影響基本權的深度與廣度、預測事物的內涵，及立法規整所欲追求的整體目標等因素加以判斷。關於本案，如前文所述，本席認為單憑戶籍法第八條第二項應捺指紋並錄存之規定，委實尚難斷言必將對個人隱私權發生如何之負面影響；再者，考量到為預防因他人使用冒領之身分證而對金融秩序產生嚴重影響之重大公共利益，在本件聲請案中，就立法者對於事實之確定與預測，從合理性及合目的性之角度以觀，固宜採取較為寬鬆的審查標準。本案審理過程，關係機關有於言詞辯論程序時，協助本院調查證據，並提供相關證據資料之義務。根據行政院所提供之資料，主管機關每年發放國民身分證之數量達一百多萬件[4]；其雖未提出冒領身分證案例之實際統計數據，亦僅為該院未盡協力調查證據責任之問題；本院大法官於審理案件時，基於憲法所賦予之違憲審查的職責，亦須依職權判斷立法者所根據之事實的真偽。本案立法者對於其所欲規範事實之調查推估，基於上開理由，除經專業人士科學研究鑑定後發現有明顯、重大不符事實之情況外，應為較低密度的審查，而以其所認之事實為正確，如此，方為現代公務機關效能管理上必然的歸趨。準此，若承認國家確有防止冒領國民身分證之必要需求，則其與蒐錄指紋行為之手段間，即無顯然不符比例原則可言。多數意見依前開彼等之觀點，認為系爭法律違反比例原則之指摘，似可再加斟酌。 此外，就戶籍法第八條第二項及第三項所欲達成的「辨識迷途失智者、路倒病人、及無名屍體」之目的而言，多數意見並未指責其違反適當性、必要性之要求，而是以目前收容在社福機構之失智民眾與待確認身分之無名屍體總數過少為理由，認為該條所欲達成之目的與所使用之手段間顯不相當，而未符合狹義比例原則之要求。謹按，狹義比例原則係指要求國家對人民所採取的干預措施，與其擬追求之公共目的兩者間，不得顯然輕重失衡而言。本席固然同意：採捺指紋之措施將對人民之隱私權造成一定程度之影響，惟若擺脫眼光不受侷限於當下，而考量到國家未來可能的處境，亦即國家為預防突發性之天然災害及隨時來襲之恐怖攻擊，因此所發生確認大量傷亡人員之需求此種重大公共目的而未雨綢繆，是否僅因目前待確認身分之人尚屬少數，而即武斷聲稱採捺指紋之手段與辨識身分之目的間顯然不符比例云云，似亦非無斟酌之空間。 至於戶籍法第八條第二項及第三項，是否違反不當連結禁止原則之問題。查所謂不當連結禁止原則係指國家採取的措施與其所欲達成之目的間，應有正當合理的關聯。主管機關製發身分證之目的既在於使領有身分證之人得證明其身分，主管機關於發放時即須確保其所發證件之正確性。同前文所述，按捺指紋既係防止他人冒領身分證之有效手段，以其作為發放身分證之要件，與身分證所欲達成精確辨識個人身分的目的間，邏輯推理上即應認為有其正當、合理之關聯。 就比較法制的觀點而言，承認政府得基於特定公共目的，由國會具體明確、審慎立法，以形成蒐錄國民指紋之制度，並非我國所獨有：例如法國、德國、英國、美國、西班牙、新加坡、日本及韓國等國家，皆承認為確認個人的身分得採集國民的指紋，或採取強制要求得為中性明晰辨認的方式，並將其錄存於辨識證件或以其他方式儲存。因此，若肯認按捺指紋之措施有其正當、必要與合憲之依據，亦未與世界各重要國家的立法例背道而馳。 惟須附帶說明者，戶籍法第八條第二項及第三項之立法目的僅在於藉由蒐錄指紋以確認個人之身分，因此指紋資料應禁止用於法定目的以外之用途，立法者衡酌客觀情事，若認為實現其他重大公共利益須利用指紋資料者，其自須另以法律明定其利用目的，而其蒐集與重大公共利益之達成，自須具有密切之必要性與關聯性，並設計保障人民權利之組織或程序上必要的防護與補救措施，自不待言。本號解釋對於立法者如何形塑相關法規範之法律專業上論述，對於日後立法者形成其立法政策及具體化其立法技術，或將構成一定的參考作用。惟立法院為當代民意之總樞紐，其具有最直接、最新近之民意基礎，關於如何制定符合憲法價值之法規範，其享有具體化的優先特權；基於權力分立原則，司法院大法官於作成有關立法重要內涵之論說時，應予最大程度的尊重與自我節制，始與憲法保障立法權之意旨無違。 近代法學研究的領域裡，凡片面反覆在探討權利觀念時，無人不知那亦必同時在討論其反面意義的義務意識，權利與義務是一體成形的制度核心主軸，任何一邊的偏廢，除非有特殊案例說明上之必要，均將構成誤解、恣意、不公正、膚淺之解讀。本解釋案全文之演繹與開展，傾向對於人民基本權利方面的深度論析，而未特別對於政府與國民在公義務上法定任務與應盡責任詳密著墨。這是明眼人一望即知未能超脫所信法律學理與時代急遽變遷的失衡態度。 【註腳】 [1]請參閱戶籍法第八條之修正理由，及立法院就該條修正案在審查會中主管機關內政部長之發言：立法院公報，第八十五卷第六十五期，第350、374頁。 [2]依關係機關行政院之說明，冒領之案件通常都在補領或換領身分證時發生。請參閱行政院之言詞辯論要旨補充狀，頁2。 [3]依行政院之說明，其主要用以證明身分之資料為戶口名簿。請參閱行政院之言詞辯論要旨補充狀，頁2。 [4]以九十三年為例，全國領發（包含初領、補領及換領）國民身分證之總數即有一七五二四一六件。請參見行政院之言詞辯論要旨補充狀，頁59。 |
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