大法官解釋 釋字第603號 |
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| 公佈日期：2005/09/28 |
| 解釋爭點 |
| 戶籍法第8條第2、3項捺指紋始核發身分證規定違憲？ |
| 但是否進一步符合「適用法律」之要件，則待深究。由於立法委員職權主要在立法、修法，而非如行政、司法等適用法律機關，以適用法律為職權行使之內容，是所謂立法委員「行使職權，適用法律」，嚴格言之，充其量當僅限於立法院職權行使法與預算法部分條文等少數規範立法委員職權行使之法律，至於作為立法委員立法、修法對象之法律則明顯不包括在內。由於系爭戶籍法第八條第二、三項是三分之一以上立法委員行使修法職權之對象，而非行使修法職權所適用之法律，無怪乎不同意見書會以此為理由主張本件聲請不符合受理要件。不同意見書固守法條文義，固非無見，仍不免有只見秋毫，不見輿薪之憾，蓋如堅持以立法委員「行使職權所適用之法律」作為立法委員聲請解釋之對象，其結果將是三分之一以上立法委員幾乎少有聲請法律違憲審查之機會，該條規定也因此勢必形同具文，此諒非當初立法委員主動提案制定該條法律，為立法委員爭取聲請釋憲管道之本意[3]。因此，為落實該條規定「基於少數保護，以維護憲政秩序」之意旨，三分之一以上立法委員根據該條規定聲請違憲審查之對象，除前揭立法院職權行使法與預算法等少數規範立法委員職權行使之法律外，本院歷來均另作合目的性之法律補充，將立法院多數審查通過生效之法律與提案修正未果之現行有效法律亦包括在內，此並已蔚為本院適用司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款之慣例。是本件系爭戶籍法第八條第二、三項固非立法委員行使職權所適用之法律，而是立法委員提案修正未果之現行有效法律，然以其為標的提出釋憲聲請，不僅符合本院慣例，也鍥合立法委員聲請釋憲之制度意旨，自應以適法認定之，而予以受理。如無視本院大法官作合目的性法律補充之苦心，依然堅持以聲請人等行使職權，並未「適用」系爭戶籍法第八條第二、三項為由，而主張本件應不受理，進而限縮日後立法委員聲請釋憲之管道，相信是難以獲得認同的。 二、實體：違憲關鍵在於未明確規定蒐集、使用目的與適當之程序、組織上保護措施 憲法第二十二條保障之隱私權，誠如解釋文所指出，包含個人自主控制其個人資料之資訊隱私權，保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。對人民該項資訊隱私權，國家固非不得以法律限制之，然先決要件之一是，法律必須明確規定蒐集、使用人民資訊之目的，不僅禁止為供未來不特定目的使用而蒐集人民個人資訊，也不許將所蒐集之資訊作法定目的外之使用。蓋惟有使人民事先知悉其個人資料所以被蒐集之目的，並使國家之資訊使用受蒐集目的所拘束，方能正當化國家之取得人民個人資訊，並防止國家濫用所取得之人民個人資訊，而憲法對人民資訊隱私權之保障才不會落空。今系爭戶籍法第八條第二項僅簡單提及「依前項規定請領國民身分證，應捺指紋並錄存。但未滿十四歲請領者，不予捺指紋，俟年滿十四歲時，應補捺指紋並錄存。」既未以隻言片語規定蒐集、使用目的，遑論規定禁止供法定目的外之使用，單就此而言，本席等即已認為不符憲法保障人民資訊隱私權之意旨。雖行政院主張戶籍法第八條之立法目的在建立全民指紋資料，以「確認個人身分」、「防止身分證冒用」、「辨識迷失民眾、路倒病患、失智老人及無名屍體」，惟先前主張目的在「刑事偵查與維護治安」，後又否認，由此即已不難窺知法律完全未定蒐集、使用目的，而任由主管機關自行認定蒐集與使用目的之不當與危險性。行政院另主張指紋之傳遞與利用，有電腦處理個人資料保護法規定補充，符合法律明確性原則。惟電腦處理個人資料保護法第八條明文容許政府機關對個人資訊得為特定目的外之使用，且所規定特定目的外使用之要件，諸如「有正當理由而僅供內部使用者」、「為維護國家安全」與「為增進公共利益者」等，也極為空泛、概括，實際上幾乎與空白授權無異，有使資訊隱私權有關「禁止為法定目的外之使用」之要求淪為具文之嫌。試想，主管機關原先主張後又否認之「刑事偵查與維護治安」目的，均可輕易在「有正當理由」、「為維護國家安全」與「為增進公共利益者」等不確定法律概念的掩護下重新敗部復活，可見過於空泛、概括之使用目的規定，相較於完全沒有規定，對個人資訊隱私權之危險性並不遑多讓。是系爭規定在目的審查階段，就已難以在憲法保障人民資訊隱私權面前站得住腳。惟須指出者，本席等絕非否定為國家安全與公共利益得蒐集、使用個人資訊，毋寧，本席等只是要求國家必須以更精確、依個別不同領域的資訊需求與相關情狀，密切剪裁蒐集、使用目的，藉以繩公權力於一定軌道，避免不當侵害人民資訊隱私而已。 其次，資訊科技之發達，固使國家得以更快速、方便的自動化方式蒐集、儲存、利用與傳遞個人資訊，但同時也使儲存於國家資料庫中之個人資訊處於外洩或遭第三人竊取、盜用之更大風險中。是基於基本權的保護義務功能，國家有義務採取適當之組織與程序上保護措施，使個人資訊隱私權免於遭受第三人之侵害。同時基於當代資訊科技發展之開放性，國家並有義務不斷配合資訊科技發展的腳步，採取隨科技進步而升級之動態性的權利保護措施，以有效保護人民之資訊隱私權。為確保此項目標之達成，國家所採取組織保護措施並應包括設置獨立、專業之資訊保護官，以幫助在資訊科技洪流中不具有自保能力之一般人民保護其個人資訊安全。系爭戶籍法第八條第二、三項解釋上似有允許主管機關以自動化方式建立國民指紋資料庫之授權，卻未見有任何搭配之組織與程序上保護措施規定。這種欠缺組織與程序上保護措施規定所導致之違憲瑕疵，單靠「信賴政府保護資訊之能力」的信心喊話，或「不能因資訊外流的風險而因咽廢食」的道德呼籲，是無法獲得治癒的，畢竟具備高度人別辨識功能之指紋資料外洩的風險，對人民權益危害過於鉅大，不容以現代科技社會所應容忍的「剩餘風險」視之，無論如何應經由立法，明確課予主管機關以最大能力去防禦資訊外洩危險之義務。又即使電腦處理個人資料保護法亦規定有若干保護資訊正確與安全之措施，然周延性與有效性仍有所不足，例如第十七條固規定「公務機關保有個人資料檔案者，應指定專人依相關法令辦理安全維護事項，防止個人資料被竊取、竄改、毀損、滅失或洩漏」。惟該專人之地位如何，是否具備必要之獨立性與專業性等，均付諸闕如。是即使搭配電腦處理個人資料保護法相關規定綜合觀察，系爭戶籍法第八條第二、三項規定仍難認符合憲法保障人民資訊隱私權之要求。 |
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