大法官解釋 釋字第603號 |
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| 公佈日期：2005/09/28 |
| 解釋爭點 |
| 戶籍法第8條第2、3項捺指紋始核發身分證規定違憲？ |
| （二）以改善治安之目的而強制蒐集錄存人民指紋資訊必須謹慎為之 維護治安雖迭遭關係機關行政院於言詞辯論時否認，已為本院多數意見排除在審查範圍外，但本席認為其得否作為蒐集全民指紋資料，並建立資料庫予以錄存之合憲目的，仍有進一步澄清之必要。 維護社會治安、降低犯罪率、提高破案率，保障人民的人身安全等，確實都是社會大眾非常關心的事項，也沒有人能夠在治安敗壞、朝不保夕的社會中安居樂業。主管機關雖指出改善治安並非是強制全民指紋建檔的目標，但也舉出白曉燕案等重大刑案得順利破案，指紋比對確實有所助益，而若干重大刑案所以久懸不破，欠缺全民指紋資料檔則是可能原因之一，似乎仍期待全民指紋資料建檔就刑事偵查有所助益，並樂觀其成。惟按行政機關所稱，目前已有七百三十四萬餘筆國民指紋資料，其中包括犯罪嫌疑人之指紋與役男指紋資料，筆數不可謂不多[4]。擁有數量如此龐大的資料庫，且較諸其他尚未經指紋資料建檔之國民，現有指紋資訊庫有更高的可能性包含兇嫌的指紋資料在內，但行政部門猶認不足，並隱約暗示全民指紋資料庫有可能是破案關鍵，故應該進一步向全民蒐集並錄存指紋資訊。試問，基於同樣的邏輯，如果蒐集全民指紋資料並予建檔之後，治安仍未改善、重大案件仍未突破，則政府是否因此反而獲得更進一步蒐集其他個人資料並予建檔的正當理由-如果指紋資訊仍不足供刑事偵查破案所需，何不蒐集全民其他的生物資訊並予建檔呢？或甚而利用現代資訊科技，將全民行動完全掌控？假使今天同意政府可以為了刑事偵查犯罪的需要，在沒有合理懷疑或其他程序保障的前提下，即要求全國人民交出指紋資訊予以建檔，則當政府以同樣的理由，要求人民交出DNA遺傳資訊、紀錄虹膜等，又豈能拒絕。此刻，我們必須停下來思考，究竟我們想要什麼樣的社會？想要以什麼為終極目的的國家？如果一個社會裡的成員，人人皆盡透明，沒有什麼動態可以逃脫於國家的監視之下，所有成員的資訊都鉅細靡遺地掌握在國家機器之中，並且可以輕易地透過某一則個人資訊追溯其全部行蹤與活動，這或許將是一個零犯罪的社會，而且很可能是一個非常有效率的政府，但人們也可能將過著充滿被監視恐懼的生活。治安與效率都是國家應該追求之重大公益，惟其終究必須停留在某個界限之後，不能無止境地一昧向前，犧牲其他一切。 基於刑事偵查需要而蒐集人民之指紋資料，並非一概不可，但就對象與事由仍須事先嚴加規範，並須有嚴謹的程序控制。例如刑事訴訟法第二○五條之二規定：檢察事務官、司法警察官或司法警察因調查犯罪情形及蒐集證據之必要，得對採取經拘提或逮捕到案之犯罪嫌疑人或被告，強制採取其生物特徵資訊，如指紋、掌紋、腳印、相片、身高等，如有相當理由認為採取毛髮、唾液、尿液、聲調或吐氣得作為犯罪證據時，並得採取之。其為犯罪偵查而蒐集人別辨識或犯罪證據有關之個人資訊，尚有較為嚴謹之目的及程序規定，則為了有助於犯罪偵防與改善治安，而向全民蒐集指紋資訊，更不能以法律籠統之授權而為之。 此外，本院釋字第五三五號解釋針對警察勤務條例第二條概括之警察任務、及同條例第十一條列舉臨檢勤務之規定，是否得為警察機關任意執行臨檢勤務之授權依據所為之解釋，其中所揭示之意旨亦足供參考。上開解釋認為人民之有犯罪嫌疑而須以搜索為蒐集犯罪證據之手段者，依法尚須經該管法院審核為原則，其僅維持公共秩序、防止危害發生為目的之臨檢，立法者當無授權警察人員得不顧時間、地點及對象任意臨檢、取締或隨機檢查、盤查之立法本意。是除法律另有規定外，警察人員執行場所之臨檢勤務，應限於已發生危害或依客觀、合理判斷易生危害之處所、交通工具或公共場所為之，其中處所為私人居住之空間者，並應受住宅相同之保障；對人實施之臨檢則須以有相當理由足認其行為已構成或即將發生危害者為限。簡言之，國家雖然可以對已發生或將來之危害採取防免之手段，但仍以合理的危害判斷為前提，而必要的正當程序保障亦不可或缺。強制錄存全民指紋亦對人民之身體有所強制，倘其係為維護治安所需，則其亦應具備如上開解釋意旨所稱之合理危害之懷疑，並具備正當程序之保障，方能通過前開判準。而建置全民指紋資料庫及後續維護經費龐大，如將同樣經費轉為提升警察待遇、加強裝備與訓練，對於治安之維護，是否係屬更為徹底而有效之手段，殊值深思。 （三）明確立法目的與正當行政程序 本案令人尤其疑懼之處，在於立法部門對此一影響重大的決策欠缺民主程序中必要的審議思辯在先，而行政部門亦難以提出得確保資訊安全管理及正當使用的機制在後。 立法部門之所以必須就蒐集資料之目的與範圍，事先予以明確界定，除如多數意見所指，惟有如此對行政機關才能是有意義的控管與授權、司法部門才能夠基此判斷行政部門於個案中的資訊運用是否正當。更重要的是，只有事前確立的明確立法目的、資訊蒐集範圍與資訊運用的明確授權和管制，國家對人民才算已盡最低限度的告知義務。蓋資訊隱私權重要的意義之一，在於尊重、保護個人自主選擇的權利，但有意義的選擇須建立在事先獲得充分翔實的資訊。指紋資料之蒐集與建檔，猶如國家其他對新興科技的運用，雖然創造新的利益但也帶有未知的風險，所以人民交出個人資訊，至少應在受到充分告知的基礎上為之，使其有所預期與防範，方符憲法對人民自主控制其個人資訊保障之精神。 至於行政部門就其所蒐集之指紋資訊，如何方屬正當使用之問題，行政部門乃於言詞辯論中援引電腦處理個人資訊保護法第八條的概括規定，作為一般性授權基礎，而認為國家向人民強制蒐集而得的指紋資訊，得基於廣泛的公益而為跨目的之使用，包括所有一般性的身分辨識需要在內。電腦處理個人資料保護法的立法目的，原本是為了對國家及私人大量蒐集人民電腦處理之個人資料，建立運用及管理的正當準則，詎料其有欠明確、失之概括的規定，不僅不能有效規範跨目的、跨機關之使用，反而將依法得跨目的使用的例外情形，轉變成原則上得跨目的使用之授權規定。 人民面對國家資訊蒐集的無奈之一是，一旦個人資訊脫手，個人其實已經很難再有控制之可能。且除非具體問題發生，否則人民對於機關內部的資訊保管及運用情形，實則一無所悉，也無從確認國家是否良好地保護其資訊安全並予以正當使用。本案突顯行政上對個人資料使用範圍及目的低度管制的實務，尤其是一項重大警訊。如果行政機關能夠事先對資料庫建立法制、技術、組織及程序上的種種安全閥，以確保所蒐集資料之安全與正當使用，例如由建立行政之獨立管制機關，代替缺乏專業能力的一般民眾監督政府資料庫之運用情形，而非率爾大規模啟動強制性的指紋資料蒐集，而對嗣後資訊保管與運用之管制草草帶過，則國家蒐集資訊之正當性亦將隨之提高。 |
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