大法官解釋 釋字第578號 |
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| 公佈日期：2004/05/21 |
| 解釋爭點 |
| 勞基法課雇主負擔勞工退休金違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 余雪明 聲請人主張其於七十三年八月一日勞動基準法施行時，一直處於虧損狀態，經徵得全體員工同意聲請人無須提撥勞工退休準備金，而改為提撥每年盈餘百分之三作為員工紅利，並列入公司章程第二十條。嗣後聲請人並與員工協議將紅利提高至每年盈餘百分之十，作為退休金之預付。聲請人公司員工何某於七十四年四月間受雇於聲請人公司時，已明知聲請人公司並無退休金制度，而係以逐年撥付紅利方式作為預付退休金，何某雖每年均領取聲請人預付之退休金，卻否認當初勞雇雙方協議，並起訴請求聲請人公司給付退休金，聲請人於地院、高院均遭敗訴判決而告確定。茲以勞動基準法第五十五條第一項所明定最低之退休金給與標準，將退休金之給付完全責由雇主負擔，顯與憲法第七條、第十五條及基本國策中社會安全憲章之意旨牴觸，爰聲請憲法解釋。本院多數意見認為勞動基準法第五十五條等相關規定合憲，勞工保險條例之老年給付與勞動基準法之勞工退休金共同構成勞工保護制度，屬立法形成空間之結論，本席敬表同意。但聲請人指摘之平等原則問題，涉及退休金制度設計之本質，而基於社會連帶思想以社會保險解決退休問題之作法在老年化現象下已遭遇困境，採雇主自願提供職業退休金之國家亦因成本考量而有縮水現象或由政府考量改為強制之趨勢，至於財政問題更是各國將退休金改革列為要務之主因，我國亦不例外。以上各點即本解釋認為應檢討改進之理由，尚有補充說明之必要。 一、退休金制度設計與平等原則 聲請人在補充理由書所指摘之平等權問題涉及勞動基準法所採「確定給付制」（Defined BenefitPlan）的本質。其退休金給付公式通常考慮雇員服務之年資、其平均薪資（通常是服務期最後若干年之平均、或最後退休時之薪資），乘以一定之百分比（如一－二%），正常退休年齡（如六十五歲），並須達到一定服務年資（vesting period）（勞基法為十五年）方能申請退休。在此制度下有兩種情形（從雇員立場）可能涉及平等原則，一是因更換雇主而喪失或減少退休金（如最低服務年資為五年，可能換了幾個雇主均符合最低年資，但整體給付拉低了）（註一）相較於未變換雇主之員工其待遇較低，此為「可攜性」（portability）之問題（註二）。另一種可能涉及不平等的則是後面的年資比前面的年資更值錢（backloading），如依勞基法前面十四年十一個月的年資不值錢，要做滿最後一個月達十五年時方值錢。再者薪資逐年增加，年輕之員工相對於久任之老員工不平等。學者稱確定給付制為「世代內移轉」（intra-generation transfer），即換工作之年輕員工及因須離職照顧家庭之女性員工補貼久任之員工。從法律或形式上我們可以說情形不相同而為不同對待，各人均有選擇久任之機會而無平等原則問題（註三），或是旨在減少勞工流動率，減少訓練費用，獎勵久任有其必要。姑不論減少勞工流動率是否合乎勞力資源有效運用之經濟原則，此種在雇主自願提供退休金下可以理解之情形，已造成相當部分勞工無法累積退休金年資或喪失退休金之情形。若作為強制手段，自有改進之必要，如可以考慮美國降低最低年資（vesting period）或荷蘭產業內年資可移轉之辦法（註四）。 相較於勞動基準法之確定給付制，已送立法院審議之「勞工退休金條例草案」經初步審議之結果，係以屬於「確定提撥」（defined contribution）制之個人帳戶年金化為主，因所有雇員，均按薪資一定比例提撥，確能解決平等原則問題，而雇主亦有成本確定之好處。其缺點如員工須承擔投資風險，或保障不足則為投資教育與提撥比率的問題（如年金化可以向保險公司購買年金辦理，而資產分配之當否更是影響收益之最大因素，英美退休基金收益占給付來源四分之三，本金僅占四分之一）。 二、隨收隨付制在老年化下的困境 強調社會連帶思想之社會保險制度，在面對老年化下的困境，是主張以社會保險處理退休金制度者所不願面對之問題，簡單的說是錢從那裏來的問題。老年化是指由生育率的降低與壽命的增加，老年人口在人口結構比重之增加，經濟上之退休人口相對於工作人口（dependency ratio）增加，而退休人口增加遠大於工作人口的增加（註五），因而衍生的問題。政府面臨退休金及醫藥衛生支出增加，而稅收有其極限，遂不得不積極從事退休金之改革。除延長退休年齡，減少給付外，並以私人化（privatization）取代或補充政府管理以改進資金運用效率；鼓勵退休儲蓄以強調個人責任，革除依賴政府之文化（dependency culture）；以充分或部分積儲（pre-funding）取代或補充隨收隨付制（pay as you go）（註六）；並更改退休金計算之方式以鼓勵延長工作年限，以個人帳戶制度提供直接誘因（註七）。 以社會保險的老年年金為主幹之德國來說（二○○二年約占總給付之八二%，職業退休金占五%，個人退休金占一三％），在一九九七年資金約八成來自薪資扣繳，勞資各半，其餘二成由聯邦稅收補貼（註八）至二○○二年，聯邦稅收補貼已增至三一．五%（註九）。勞資之提撥率約各為薪資之二○%，在二○○二年含聯邦補貼之保險收入為二二四○億歐元，當期完全用光，而累積之權利金額為四至五兆歐元（註十）。目前第一層次（社會保險）之所得代替率約為七成，改革後將扣繳率上限定為二二%，其所得代替率將逐步下降至二○四○年之五五%左右，不足之處以稅制鼓勵職業年金與個人年金取代，為使制度不致破產，在費率及給付之設定並考慮其可維持之因素（Sustainable factor）（註十一）。 反觀同屬社會保險性質之我國勞工保險基金在八十九年精算時尚有三千餘億元（目前約四千餘億），但其過去服務給付總額之現值（accumulated benefit obligations, ABO，即假設即時清算時之應負責任之折算現值）為一．三兆餘元，扣除基金後之差額（不足數）為九二三一億餘元，如再考慮永續經營，未來薪資成長等因素之未來給付總額之現值（projected benefit obligation, PBO）為二、七兆億元，與上述不足數相加其差額為三、六六兆餘元，此虧損依法政府負最後責任，估計積儲率在一○%以下，其原因即為多年無法依精算費率（八十九年精算扣除失業給付之保費應為一○．一六八%，而實際勞工保險之費率只有五．五%）收費之故，而勞工退休基金目前之提撥率為二－一五%（實際八成事業之提撥率為二%），亦落後需求甚多，實有待各方以負責任之態度解決，否則此種債留子孫之問題只有日益嚴重。在這方面立法院九十二年一月十日審查通過中央政府九十二年度總預算，主決議指出公務人員退撫基金之提撥率未依收支平衡原則訂定，造成基金收支嚴重失衡，形成基金潛在債務危機與國家未來財政重大負擔，影響未來公務人員退撫權益甚鉅，故要求各機關提出法律修正案規定各身分別之退撫基金提撥率，應依法精算結果，以收支平衡原則強制訂定，並降低各該退休金等之所得替代率，以挽救日漸嚴重財務危機，並正逐步執行中，提供了一個良好示範。 |
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