大法官解釋 釋字第571號 |
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| 公佈日期：2004/01/02 |
| 解釋爭點 |
| 內政部就921慰助金發放對象準據之函釋違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 林子儀 本案聲請人所有與尚在建築中之房屋坐落於南投縣南投市，因九二一地震而致受損全毀，聲請人欲申請九二一震災房屋全倒慰助金，惟其既未設籍於該受損房屋，亦非實際居住於該受損房屋之現住戶，不合於內政部相關令函（註一）所設之發放標準，乃遭南投縣南投市公所駁回申請，聲請人不服，依法提起訴願、再訴願、行政訴訟均遭駁回。聲請人認最高行政法院九十一年度判字第六三七號判決所適用之上開內政部令函，有牴觸憲法第二十三條規定之法律保留原則、授權明確性原則與違反信賴保護原則，而有侵害其憲法第十五條所保障財產權之疑義，聲請本院解釋。 本案多數意見首先就系爭內政部令函之形式與發布之程序是否合憲予以審查，認為內政部為總統於民國八十八年九月二十五日所頒布之緊急命令（註二）之執行機關之一，系爭令函乃內政部為執行前開緊急命令與行政院所訂定之「中華民國八十八年九月二十五日緊急命令執行要點」所為必要之補充規定，其程序雖與本院釋字第五四三號解釋意旨未盡相符，惟尚不生違憲問題。其次，多數意見認為系爭令函的實質內容亦屬合憲，其理由為：（一）總統於八十八年九月二十五日所頒布之緊急命令係依據憲法增修條文第二條第三項規定與憲法第一百五十五條規定，對受非常災害之人民予以適當之扶助與救濟，性質係國家對受非常災害之人民，授與之緊急救助；關於救助給付對象、條件及範圍，國家機關於符合平等原則之範圍內，享有較大之裁量空間。（二）系爭令函乃內政部執行前開緊急命令第一點及執行要點第三點第一項第四款規定所為必要之補充規定，而上開緊急命令及執行要點相關規定目的之一，乃在由執行機關衡酌國家財力、資源之有效運用及其他實際情況，對地震災區之受災戶提供緊急之慰助，符合憲法增修條文第二條第三項規定與憲法第一百五十五條規定之意旨。（三）系爭內政部令函係基於災害救助、慰問之事物本質，以合理之手段作不同之處理，兼顧震災慰助目的之達成，於憲法第七條規定並無牴觸。（四）此項緊急慰助給付並非對人民財產權損失之補償，對於不符合慰助條件者，不予給付，本質上並未涉及人民財產權之限制，故不生牴觸憲法第二十三條之問題。對於多數意見認為系爭內政部令函合憲之結論，本席敬表贊同；惟對於獲致合憲結論之論理，本席則認為尚有必須補充說明之處，爰提協同意見書如下： 一、憲法緊急命令體制與憲法第一百五十五條基本國策規定之制度不宜兩相混淆 憲法第一百五十五條規定係制憲者就國家應實施社會保險及社會救助制度所為之基本國策規定，此與憲法增修條文第二條第三項規定總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上之重大變故，得經憲法規定之程序發布緊急命令，在制度設計之目的與國家權力分配實迥不相同。雖然抽象言之，兩者之制度目的如就保障人民生存與促進社會福祉而言，或有重疊之處。但憲法第一百五十五條規定係在要求國家事先設置一般性、經常性之社會安全制度，以免個別人民因經常發生之疾病、年老、貧困、意外災害等風險而致生活陷入困頓不安；我國現行相關制度如勞工保險制度（參見本院釋字第五四九號解釋、五六八號解釋）、全民健康保險制度（參見本院釋字第四七二號解釋、五二四號解釋、五五Ｏ號解釋）或各種社會救助制度（如社會救助法對低收入戶及受急難、災害人民之扶助）等皆屬之。此種社會保險與社會救助制度之形成應經一般正常的立法程序建制完成，並因其涉及社會分配正義之問題，故而在程序上應具備廣泛之民主正當性，其制度之實質內容並須與憲法第二十三條無所牴觸（註三）。而緊急命令制度係因國家或人民遭遇緊急危難或重大變故，正常之立法程序已不敷應變所需，而不得已在制度上另外賦予總統經行政院會議之決議，得針對特定危難或變故，發布一次性之緊急命令為必要措施，再以立法院事後追認之程序補強其民主正當性之基礎。司法釋憲機關對緊急命令及相關措施之合憲性審查，礙於情勢以及權力分立之考量，通常亦僅於事後以寬鬆之審查標準為之（本院釋字第五四三號解釋即為適例）。本案多數意見之解釋文及解釋理由書在審查系爭之緊急命令及執行機關所為之補充規定之合憲性時，除援引憲法增修條文第二條第三項規定外，亦同時援引憲法第一百五十五條規定，雖可加強支持系爭緊急命令及執行機關所為之補充規定的合憲性，但卻也因此混淆了一般常態性之社會救助制度與非常態性之緊急命令法制，實無必要。 二、本案無涉聲請人受憲法第十五條所保障之財產權，自無聲請人所主張之違反法律保留原則等問題 聲請人主張系爭內政部令函係違反法律保留原則及授權明確性原則，而對其財產權構成侵害云云，均須以其得主張享有憲法所保障之財產權為前提，方有進一步檢驗系爭內政部令函是否牴觸憲法第二十三條之法律保留原則、授權明確性原則之餘地。憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害（本院釋字第四ＯＯ號解釋參照）。惟聲請人之房屋係因地震毀壞，而非出於國家公權力之侵害，因此誠如本案多數意見於解釋理由書所言，國家對因震災以致房屋毀壞不堪居住之人民提供緊急慰助金，目的並非在補償房屋毀壞之損失；同時，該緊急慰助金性質上屬於一種政府給予之社會福利措施，對於不符合慰助條件者，不予給付，本質上並未涉及人民財產權之限制。由於聲請人未獲發給系爭之慰助金，並不能主張其財產權受到侵害，是以聲請人對於內政部令函違反法律保留原則、授權明確原則與違反信賴保護原則之指摘即失所附麗（註四）。惟聲請人因九二一地震所生之經濟上損失，在現行法律無明文規定而無向國家主張請求提供救濟金或其他給付之權利，但國家若主動提供符合特定要件之人民一定之扶助或救濟等給付措施，則因要件不符而遭排除於給付範圍之外的人民，即有因遭受差別待遇，而主張其憲法第七條所保障之平等權遭受侵害，並進而要求國家應給予平等待遇之可能（類似見解，本院釋字第五四二號解釋參照）（註五），此亦為本案之核心問題。 |
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