大法官解釋 釋字第461號 |
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| 公佈日期：1998/07/24 |
| 解釋爭點 |
| 參謀總長應受立委質詢？得拒絕至各委員會備詢？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同意見書： 大法官 林永謀 一、本件解釋第二部分所謂「凡行政院各部會首長及其所屬公務員，除依法獨立行使職權，不受外部干涉之人員外，於立法院各種委員會依憲法第六十七條第二項規定邀請到會備詢時，有應邀說明之義務」云云，係以「立法院為行使憲法所賦予議決法律、預算等議案及國家重要事項之職權，得設各種委員會」，而「行政院應依憲法規定對立法院負責（即所謂基於民意政治及責任政治原理）」為其唯一之論據；但「行政院對立法院負責」之內容，依「增修條文」第三條第二項所列係指「一、行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。二、行政院對於立法院決議之法律案等，得經總統之核可，移請立法院覆議。覆議時，如經全體委員二分之一以上決議維持原案，行政院長應即接受該決議。三、立法院得經全體立法委員三分之一以上連署，對行政院院長提出不信任案。如經全體立法委員二分之一以上贊成，行政院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院。」而言，如何能據此引伸謂行政院所屬公務員在各委員會有應邀到會說明之「義務」？本解釋固未置一詞，而解釋理由所敘，亦無非以立法委員因可能不明瞭相關議案涉及之事項，自有詢問，藉其答覆以期澄清之必要，為立論之所本而已；然其有明瞭之必要，何以他人即有說明之「義務」，仍未有片言隻字之論證，或謂此係「權力分立」「責任政治」所當然，果如是，其非所謂政務官（即事務官）之行政院所屬公務員，就其個人，何以亦應受「責任政治」之規範？又其司法、考試、監察三院對於立法院在責任政治之意義下，並不負有責任，何以所屬非獨立行使職權而負行政職務之人員，於其提出之法律案及預算案涉及之事項，亦有應邀說明之「義務」？此一義務又何所據？其「必要」與「義務」間所憑者係如何之法理？固亦略而未提。實則一方有「必要」之因，法律上，他方未必當然產生「義務」之果，茲以司法權作用之訴訟為例，其起訴之原告，基於直接審理、言詞辯論主義，且法院為發見真實，當然有到庭陳述之必要，但其若自願負敗訴判決之危險，則自可不到庭，法律亦不課其以義務，足證「必要」並非即可使人負「義務」。至於具備「必要」之情形，何者應課以「義務」，此則應就整體法律秩序予以利益衡量，非如本解釋然，僅以必要一語為依據也。 二、按凡屬「義務」，必有其對應之「權利」，此基於權、義對待之觀念，當應如此。法律賦予某特定人得對於他一特定人命其作為或不作為，該應受此作為或不作為拘束之「他一特定人」即為義務人，此種法律上之拘束，即為「義務」，而法律賦予得命他人作為或不作為之利益，其享有者即為權利人，此得命他人作為或不作為之利益，即屬一種權利。其不言具體權利內容之如何，而單以有議決法律案等議案之權，即課他人以義務，殊與權義對待之觀念相違背，何足以昭信服？本件此部分之解釋即屬如此，令人費解，倘此理可通，則司法之有審判權，亦可課所有訴訟關係人以義務。況就憲法第六十七條第二項規定「‥‥‥得邀請政府人員及社會上有關人員到會備詢」之用語，參以第七十一條：「立法院開會時，關係院長及各部會首長得列席陳述意見」之體例予以觀察，實難理解其受「邀請」備詢之人竟有到會說明之「義務」。即就我國法律用語論，其命人（義務性、強制性）應到一定之處所，為一定之陳述者，或係用「通知」（監察法第二十六條第二項、刑訴法第七十一條之一等），或係用「傳喚」（刑訴法第七十一條、第二百七十一條、第二百七十四條、第三百二十七條等、少年事件處理法第二十二條），未見出以「邀請」者；且即令對非強制性者，如檢察官、辯護人、輔佐人、民事訴訟之訴訟關係人，亦僅用「通知」（刑訴法第二百七十一條、民訴法第一百五十六條等），茲憲法即定為「邀請」，乃其被「請」之人，竟然非到場不可，即有到場說明之「義務」，此果制憲者之本意乎！法文果應如是解釋乎！ 三、憲法第六十七條第二項所以為如是之規定，不言而喻，係因法律案與預算案等之審議，具有專門性與技術性，但立法院各委員會人數有限，且未必精通各項學識，而其又來自民間各階層，與實際情形尤多隔閡，是為博採周諮，集思廣益，期達縝密精詳、確切無誤之效，特以「‥‥‥得邀請‥‥‥到會備詢」出之，是此之「備詢」，顯非等同於「質詢」之性質，要係一般所謂「以備諮詢」，亦即執經問難，通常用語「請教」之意也，尚不得以此解為係賦予強制詢問之權能。吾人殊不可僅因立法委員須有正確資訊，以發揮其立法功能，並為使其能以獲得，基於「必要」，即課被邀請之人有到場備詢之義務，故就本席所見，推原憲法第六十七條第二項之法意，應僅具宣示作用，而非效力之規定。抑有進者，憲法亦屬法律之一，當然亦須具備實效性，其違反者，須同時伴隨有制裁，始有實用之可能，此即規範的實質之屬性。茲本件解釋，僅謂被邀請者，有應邀說明之義務、即不得拒絕，然其拒絕備詢而為義務之違反，究應負何種（法律或政治）、或至何一程度（刑罰或行政罰）之責任，則付諸闕如，顯不具實用性。或謂此乃立法形成之範圍，立法機關非不得就此形成法制以資運用云云，固有其一理，惟本件解釋對於「備詢」概未有一般性之程序、實質等限制之界限上闡述，有異於釋字第三二五號解釋，而「立法領域」幾無所不包，即令「違法失職」等原屬政治性監督之事物，亦非不可與「立法」連結，予以過問，如此定難免不與監察院之職權相重疊，而產生憲法上之緊張關係，似此，豈是徒滋紛擾一語所能概括。 |
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