大法官解釋 釋字第419號 |
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| 公佈日期：1996/12/31 |
| 解釋爭點 |
| 副總統兼任行政院院長違憲？ |
| 解釋理由書 |
| 本件係因：一、立法委員郝龍斌等八十二人為副總統得否兼任行政院院長，適用憲法時產生疑義，聲請解釋。二、立法委員張俊雄等五十七人為連戰副總統兼任行政院院長，有牴觸憲法第四十九條等條文之疑義，聲請解釋。三、立法委員馮定國等六十二人為新任總統可否就行政院院長率內閣總辭時，對行政院院長批示慰留或退回，而無須再提名並咨請立法院同意，又副總統得否兼任行政院院長，於適用憲法時均產生疑義，聲請解釋。四、立法委員饒穎奇等八十人為總統改選，行政院院長須否辭職並由總統重新提名行政院院長咨請立法院同意，副總統得否兼任行政院院長，及立法院八十五年六月十一日審查通過「咨請總統儘速重新提名行政院院長，並咨請立法院同意」決議案，是否逾越憲法賦與立法院之職權，以及對總統有無拘束力等，產生疑義，聲請解釋。以上四案經大法官議決應予受理及將上開各案合併審理，並依司法院大法官審理案件法第十三條第一項規定通知聲請人代表及訴訟代理人暨關係機關行政院指派代表及訴訟代理人等，於八十五年十月十六日及十一月一日到場，在憲法法庭行言詞辯論，合先說明。又言詞辯論終結後，聲請人立法委員饒穎奇於十一月二十六日具狀聲請再開言詞辯論，經大法官審酌審理過程所得資料，已足供判斷，認無再開言詞辯論之必要，併此指明。 本件前述第一案至第三案聲請人之主張略稱：一、副總統可否兼任行政院院長非屬政治問題：蓋所有憲法上之爭議，多具政治性，若因此而視之為政治問題不予解釋，則憲法上爭議將難於經由司法解決，以往大法官對政治性問題已作成多則解釋（如釋字第二六一號、第三八七號等）。尤其司法院歷年以來就兼職案件所著解釋多達十餘號，若將副總統兼任行政院院長認作政治問題，豈非自相矛盾？況政治問題乃美國法院經個案逐漸發展而成之理論，其內涵既不明確，又受學者質疑，實不宜遽予引用。又我國係採憲法疑義解釋制度，只要合於聲請法定要件，大法官即有解釋義務。二、副總統與行政院院長之職務不相容，不能兼任：衡諸憲政理論，總統代表國家，統而不治，行政院院長領導政府，治而不統，我國憲法即依此項理論設計，並屬於內閣制之一種，依憲法第三十七條、第五十七條、增修條文第二條第四項等相關規定，總統與行政院院長間有制衡關係，故總統絕不能兼任行政院院長。副總統依增修條文第二條第一項之規定，競選時與總統候選人聯名登記，在選票上同列一組圈選；副總統出缺時，依同條第七項亦由總統提名並召集國民大會補選，故副總統與總統理念相同，關係密切並具有一體性，總統既不能兼任行政院院長，副總統自亦不能為之。依憲法第五十三條行政院為國家最高行政機關，行政院院長及其領導之內閣須對立法院負責，副總統固屬備位性質，憲法上亦無明定之職權，但副總統有輔弼總統之責，乃總統之僚屬或副手，平日承總統之命行事，副總統實具有潛在之職權，一旦由副總統兼任行政院院長，則閣揆變成總統之幕僚長，而行政權盡入總統囊中，憲法設計之制衡機制破壞殆盡，覆議核可權及副署制度均失其意義，且事實上，兼任損及公益並有害於人民之信賴，時間之分配亦不容一人兼任兩項繁重職務。另由行政法學之觀點，縱認副總統非總統之部屬，但基於憲法機關功能維護之理論，副總統既有襄助總統之職責，仍不應兼任院長職務。又憲法機關以不能互相兼任為原則，若有兼任情事，必憲法有明文可據（如美國副總統之兼任參議院議長）。我國憲法第四十九條及增修條文第二條第八項分別規定：總統缺位時，由副總統繼任，至總統任期屆滿為止，總統、副總統均缺位時，由行政院院長代行其職權；總統因故不能視事時，由副總統代行其職權，總統、副總統均不能視事時，由行政院院長代行其職權。副總統與行政院院長分別設置，乃憲法保障總統職位之繼任，所作雙重保險機制，由副總統兼任行政院院長，不僅使候補人數減少，且一旦總統缺位，勢將出現一人同時擔任三項職務之「三位一體」局面，自與憲法本旨相違。若非總統缺位，而係不能視事，則「三位一體」固依舊不能避免，並且產生究竟以副總統抑行政院院長身分代行，以及有無憲法第五十一條三個月期限適用之難題，而無從解決。復依照憲法增修條文，副總統之彈劾適用第六條第五項之規定，行政院院長則與一般公務人員之彈劾相同，依同條第三項處理，二者程序及效果完全不同，副總統兼任行政院院長而有違法失職情事時，監察院如何彈劾將無所適從。設若行政院院長總揆庶政，或因施政疏失而遭監察院糾彈，甚至去職，則是否仍適合擔任副總統，亦生質疑。又副總統須對國民大會負責，一旦兼任須向立法院負責之行政院院長，倘立法院與國民大會意見不同時，易形成衝突局面。再者，在三權分立或五權分立之外，尚有元首權，係立於行政、立法及司法權等之上，以超然中立之態度，由總統、副總統協調於五院之間，憲法第四十四條之規定即寓有此一意旨，副總統兼任行政院院長，則本身既為爭執之一造，自無從作超然中立之協調。最後，依司法院歷來解釋，關於兼職之禁止與否，皆視職務性質是否相容或有無利益衝突為斷，由以上所述足認副總統兼任行政院院長皆與容許兼職原則有違，乃憲法所不許。三、副總統兼任行政院院長不構成憲政慣例：按憲法慣例或憲政上之習慣法，其成立應有反覆發生之先例，並對一般人產生法之確信，始足當之。副總統兼任行政院院長以往雖有兩例，但均發生於動員戡亂及戒嚴時期，並非常態，且有違憲之疑義，自不能視為憲政慣例或習慣法。四、新任總統對行政院院長率閣員總辭時，不應批示慰留或退回，必須重新提名咨請立法院同意：在五權憲法架構下，總統與行政院院長間並無從屬關係，故行政院院長之辭職並無長官可以批示。總統對行政院院長之免職令僅形式上而非實質上權力，行政院院長於新總統選出後辭職，總統即應提名新院長人選咨請立法院同意。原立法院同意之院長，已具副總統身分，客體不同，不能以已經立法院同意而延續任職至新總統就任後。綜上所述，副總統兼任行政院院長係屬違憲行為，應由司法院解釋為不得兼任，其已兼任者，應自司法院解釋公布之次日起，於本職與兼職中擇一辭職，未選擇者，視為辭卸本職等語。 前述第四案聲請人及關係機關行政院主張略稱：一、立法院於八十五年六月十一日通過咨請總統儘速重新提名行政院院長，並咨請立法院同意決議案，逾越權限對總統不具拘束力：憲法對行政院院長並無任期之設，只規定由總統提名，立法院同意任命，依司法院釋字第三八七號解釋，立法委員任期屆滿改選後第一次集會前，行政院院長應行辭職，現任行政院連院長已於八十五年一月二十五日提出總辭，並經總統提名，獲立法院同意，重新出任行政院院長，符合憲政體制。在立法院未改選前，總統自無再提名之義務，更不生又咨請同意之問題。況依憲法第五十七條之規定，對立法院負責者為行政院而非總統，立法院不能越權監督總統。又依憲法相關規定，立法院尚無以決議方式，要求總統為一定行為之權限。憲法第六十三條雖規定立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權，惟立法院前述決議既非此所謂國家重要事項，又非以三讀程序通過之法律案，不具拘束力，應無疑義。 |
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