大法官解釋 釋字第419號 |
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| 公佈日期：1996/12/31 |
| 解釋爭點 |
| 副總統兼任行政院院長違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書（副總統兼行政院院長釋憲案）： 大法官 劉鐵錚 憲法為規定國家機關組織及人民權利義務等事項之基本大法。我國憲法關於國家之架構，徘徊於三權憲法與五權憲法之間，於中央立法權與行政權關係之規定，則依違於總統制與內閣制之間，二者均忽此忽彼，缺乏明確清晰之體制，是故憲法不明與模糊之處，所在多有，此端賴適當之解釋與正常之運作，方可有濟。 關於副總統兼任行政院院長是否牴觸憲法，本人從憲法條文本身立論，並以其依據之若干憲法原理為基礎，由此分析兼職所以牴觸憲法之理由如下： 一、副總統兼任行政院院長違背憲法上權力分立原則 我國憲法對中央政府之組織及各機關之職權，係採分章規定之方式，即國民大會（第三章）、總統（第四章）、立法（第五章）、行政（第六章）、司法（第七章）、考試（第八章）、監察（第九章）。此項機關組織及權限之劃分，即為權力分立原則之採納，所以防止權力集中，避免專制、遠離擅斷之一種制度上設計，此項權力分立原則對各憲政機關成員本皆有適用。憲法所以僅對中央民意代表之兼職有所規定（憲法第二十八條第三項、第七十五條、第一百零三條參照），此因民意代表係由選舉產生，身份特殊，兼職問題，易滋爭議之故；憲法對其他憲政機關－總統、行政、司法、考試之成員，無禁止兼職之明文，實因彼等皆為公務員，在權力分立原則下，彼此成員不得互兼，無寧為當然之理。否則，一憲政機關之重要公務員，若得兼任他憲政機關之重要公務員，則有變象形成機關合併、職權混同及身份混淆之弊，後果不可謂不嚴重，而憲法分章規定不同憲政機關之組織及權限之權力分立原意，必遭破壞無疑。 若謂總統與副總統均屬行政權體系，故副總統兼任行政院長不生牴觸憲法權力分立原則，試問在憲法第五十三條：「行政院為國家最高行政機關。」規定下，將置總統與副總統之地位於何處？而憲法第三十七條所規定之副署制度，在同一行政權體系下，又有何存在之價值？ 本院歷屆大法官對憲法上職位兼任所作之多次解釋，雖曾提出職務是否相容之認定標準，惟此均係針對民意代表兼職所作之解釋，即釋字第一號（立法委員兼任官吏問題）、釋字第十五號（監察委員兼任國大代表問題）、釋字第十七號（監察委員兼任國立編譯館編纂問題）、釋字第二十號（監察委員兼任醫務人員及公立醫院院長、醫師等問題）、釋字第三十號（立法委員兼任國大代表問題）、釋字第七十四號（國大代表兼任省、縣議會議員問題）、釋字第七十五號（國大代表兼任官吏問題）、釋字第二Ｏ七號（省及院轄字議會議員、議長兼任私立學校院長問題）。上述解釋不僅均係針對民意代表兼職所為，且歷屆大法官均採嚴格標準，而持否定兼職之立場（釋字第七十五號解釋僅係重申憲法之原意而已），在舉輕以明重之法理下，更難以彼例此，援用於憲政機關間公務員互兼之問題。蓋在權力分立原則下，不同憲法政機關之公務員，不得相互兼職，可說為事務之本質，亦為貫徹憲法分別設置憲政機關並賦與不同職權之原意。 公務員服務法第十四條第一項前段規定：「公務員除法令所規定外，不得兼任他項公職或業務。」他項公職，公務員均不可兼任，更遑論他憲法機關之公職乎！遍查現行法令，並無副總統或行政院院長，可以兼任他項公職之明文（縱有此種法令存在，也有牴觸憲法之問題），則在一般公務員應嚴守公務員服務法規定下，作為國家副元首或最高行政機關首長者，又豈可例外，故副總統兼任行政院長除有違憲問題外，實尚有違法之問題。 二、副總統兼任行政院長違背憲法上權力制衡原則 我國憲法規定行政院院長由總統提名，經立法院同意任命之（第五十五條第一項），行政院對立法院決議之事項移請覆議時，須經總統之核可（第五十七條第二款、第三款）總統公布法律、發布命令須經行政院院長之副署，其屬緊急命令者尚須經行政院會議之通過（憲法第三十七條、增修條文第二條第四項），因此之故，總統與行政院院長間存有制衡關係，不得互兼，論者皆無疑義。茲就副總統兼任行政院院長是否違背憲法上權力制衡原則，分二種情形述之如下： （一）在副總統繼任總統或代行總統職權前 依憲法增修條文第二條第一項，副總統競選時須與總統聯名登記，在選票上同列一組圈選。故二人關係密切，形成共同勝選或全部落敗之勝負共同體，為不容否認之事實，且副總統為唯一享有繼任總統之權及不受期間限制之代行總統之權，同時，憲法增修條文第二條第七項也規定，遇到副總統缺位時，必須由總統於三個月內提名候選人，召集國民大會補選，繼任至原任期屆滿為止。由此可見，副總統備位總統之「特質」，即在凸顯副總統在憲法上地位之崇隆與重要。吾人若以其係備位無具體職權為由，反謂其得兼任其他性質相容無利益衝突之職位，似有輕重不分，本末倒置之嫌；抑且，副總統與總統既同列於憲法第四章，又為總統之副手，則在總統與行政院院長間存有制衡關係下，副總統兼任行政院院長，自有破壞或影響此一憲政原則之虞。 （二）在副總統繼任總統或代行總統職權後 憲法第四十九條規定：「總統缺位時，由副總統繼任，至總統任期屆滿為止。‥‥‥總統因故不能視事時，由副總統代行其職權。」副總統兼任行政院院長，一旦發生上述總統缺位或因故不能視事之情形，於前者總統缺位時、副總統繼任總統後，將出現總統與行政院院長二個職位集於一身之情況；於後者總統不能視事時，副總統代行總統職權後，將發生總統、副總統及行政院院長三個職位集於一身之現象，依首開說明－－總統與行政院院長間存有憲法上權力制衡關係，不得互兼之原則，副總統兼任行政院院長，明顯牴觸憲法，無待辭費。 至謂於副總統不兼行政院院長，於1.總統、副總統均缺位（增修條文第二條第八項）或2.總統、副總統均不能視事（憲法第四十九條）或3.總統於任滿之日解職，如屆期次任總統尚未選出，或選出後總統、副總統均未就職時（憲法第五十條），各該憲法條文既均規定由行政院長代行總統職權，即均有二位一體現象之發生，其既均為憲法所容許，何以副總統兼任行政院院長時，所發生之二位一體或三位一體之現象，即達違憲之程度？此蓋因上述三種情況，雖均違背憲法上權力制衡之原則，但其乃憲法就不得已之狀況所特別明文允許之例外，因此，在憲法無明文規定副總統可兼任行政院院長，又無明文規定就其因此造成之二位一體或三位一體之現象，可被允許下，其與上述三種憲法明文規定之情形，即不可同日而語，自有違背憲法上權力制衡之原則。 另謂副總統兼任行政院院長，一旦出現總統缺位之情形，以副總統身分繼任後，應立即提名新院長人選，咨請立法院同意；其在立法院休會期間者，則適用憲法第五十五條第二項，由副院長代理其職務，即足以解決二位一體之現象，故未達違憲程度云云。其實此種曲意維護現實，勉強解釋適用之方法，均有盲點。簡言之，前一情形，在新院長未獲立法院同意前，二位一體之現象仍然存在（增修條文第二條第三項參照）；在後者情形，憲法第五十五條第二項行政院院長之辭職係出於自願，並非憲法義務之辭職，憲政大事不能依賴當事人之善意，亟需建立制度，以圖憲政秩序之長久安定，方為正途。 至於副總統兼任行政院院長所遭遇之情形為總統不能視事，其因此造成三位一體之現象，依同一理由，也絕非可藉類推或轉換適用之方式，即可圓滿解決，憲法之解釋絕不可圖一時之便利，致貽無窮之後患。 |
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