大法官解釋 釋字第419號 |
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| 公佈日期：1996/12/31 |
| 解釋爭點 |
| 副總統兼任行政院院長違憲？ |
| 二、副總統兼任行政院院長乃高度政治性之問題：政治問題或統治行為應由憲法所設計之政治部門即政府與國會自行解決，司法機關不宜介入，乃各國之通例，司法院釋字第三二八號解釋亦將政治問題排除於司法審查之外。惟司法院大法官之解釋具有定分止爭之功能、無論作成解釋或認為屬於政治問題不加解釋，仍屬司法裁量事項，本件關係機關皆予以尊重。三、副總統兼任行政院院長現行憲法並未禁止，二者職務並具有相容性：自民國二十五年國民政府公布之「五五憲草」，經政治協商會議以迄制憲國民大會，所討論者為總統與行政院院長兩職位之互動，均未涉及副總統，蓋副總統僅係備位性質，兼任行政院院長，從制憲過程而言，並無禁止之意。查大法官歷來對憲法或法律上職務得否兼任之解釋，主要基於職務性質及功能是否相容或有無利益衡突，就此項標準而言，副總統純係備位，平日並無具體之法定職權，故不發生與行政院院長職務性質功能不相容或利益衝突之情形。按我國憲政體制非純粹內閣制，行政院院長之副署權與內閣制國家閣揆副署虛位元首公布法令者不同，我國憲法上真正之制衡機制，乃在於行政院對立法院之關係，而由副總統兼任行政院院長亦不致破壞憲法制衡機制之設計。又依憲法增修條文第二條第一項及總統副總統選舉罷免法之規定，總統副總統同為人民選舉產生，既非由總統任命，亦不得由總統免職。總統與副總統之一體性僅係競選夥伴之「一體性」，並無職權分享之「一體性」，總統與副總統兩者之間並不具有上命下從或指揮監督之長官與部屬關係，憲法有關總統刑事豁免權之規定於副總統並不適用；憲法及法律（中華民國總統府組織法）均未提及副總統行使職權之事項，亦無如一般行政機關副首長輔助首長處理事務之規定，是以副總統兼任行政院院長即非兼具「聽命者」與「制衡者」之角色，故不可能造成憲政上角色衝突問題。至反對兼任者所持兼任在總統缺位或不能視事時，將造成職位重疊問題，已有解決方法，因為副總統兼任行政院院長如遇總統缺位時，依憲法第四十九條規定由副總統繼任總統，所兼任之行政院院長，則可由其以總統身分向立法院提名新院長人選，副總統則依增修條文第二條第七項辦理補選。在未提名或補選之前，固有可能出現所謂「三位一體」之現象，惟此一情形與總統副總統均缺位時，由行政院院長代行其職務三個月，並無二致，後者既為憲法所許，則依同一法理，前者亦應無不許之理。而關於總統不能視事時之代行職務，根據上述處理程序亦非不能解決。又主張副總統不得兼任行政院院長者，認為兼任一旦有違法失職情形，造成監察院行使彈劾權之窒礙，或者出現院與院間爭執須引用憲法第四十四條由總統協調處理時，將引起角色混淆。實則若行政院院長由副總統兼任，遇有彈劾案發生，如係對職務行為違法失職之彈劾，自可視案件性質究與行政院院長或副總統有關，而決定應採何一程序，如係對非職務行為（如私德不檢）之彈劾，則可由監察院決定採何種程序，在運作上不致有窒礙之處。關於憲法第四十四條協調權之規定，依憲法規定意旨係由總統居於超然地位行使，在總統未缺位時，副總統並無憲法上之職權主動介入協調院際紛爭，不致產生「協調者」與「被協調者」之矛盾。總統對有關行政院與其他院之紛爭，本可自行處理，亦可授權副總統或其他適當人員為之，在副總統兼任行政院院長之情形，總統自不宜授權副總統為之，亦可避免角色衝突。四、副總統兼任行政院院長我國已有先例存在，衡諸外國立法例此項兼任亦不違反相容性：行憲以來，迄今有兩位副總統兼任行政院院長，即陳誠自四十七年七月至五十二年十二月；嚴家淦自五十五年五月至六十一年五月，前後達十一年，並無窒礙難行之處，此二先例雖在動員戡亂時期，但當時憲法與目前憲法有關總統與副總統之關係及副總統備位性質之規定，並無變更，自可作為先例而援引。再者，我國憲法既非純內閣制亦非純總統制，在比較憲法中可資援用之例尚不多見，唯一可供參考者，即美國副總統之兼任參議院議長，蓋美國憲法嚴格區分行政權與立法權，仍容許跨行政部門兼任立法部門之職位，可見備位性質之副總統兼任其他有實權職務，仍具相當彈性。五、新任總統就職時，行政院院長提出總辭，總統自得予以慰留：自司法院釋字第三八七號解釋作成後，行政院院長應於立法委員任期屆滿改選後第一次集會前提出總辭，乃新的憲政制度，連院長八十五年年一月二十五日即係基於憲法義務之辭職。而目前憲法規定，總統任期與立法委員互有參差，李總統當選就任後，連院長所提出辭職，則屬基於政治倫理所為之禮貌性辭職，接受與否、「重提原任」或「另提新人」乃總統依其職權而為之政治權衡。至於所謂立法院八十五年二月時所同意者為「未兼任副總統的行政院院長」，或「總統宣稱不續任的過渡行政院院長」，如今立法院所同意之對象已有不同，應依憲法規定重新行使同意權一節，惟查立法院對總統所提行政院院長人選行使同意權，即係針對人選之適任性作出決定，當然並未附任何條件限制，故無所謂對象或內涵改變問題，行使同意權之立法委員仍屬同屆，其席次結構未變，行使同意權之對象又為同一，即無重複行使之必要等語。本件斟酌全辯論意旨，作成本解釋，其理由如左： 一、副總統得否兼任行政院院長之疑義是否屬於政治問題，乃本件解釋關於兼職合憲性之先決事項。按政治問題或類似之概念（如統治行為或政府行為）所指涉之問題，應由憲法上之政治部門（包括行政及立法部門）作政治之判斷，而非屬可供司法裁決之事項，此在立憲民主國家之憲政實踐中，所累積發展而成之理論，不乏可供參考者，本院釋字第三二八號解釋亦有關於憲法第四條所稱固有疆域範圍之界定，係屬重大政治問題，不應由行使司法權之釋憲機關予以解釋之案例。惟就副總統兼任行政院院長之違憲疑義而言，係屬二項憲法職位互相兼任時，是否牴觸憲法之法律問題，並非涉及政治上之人事安排，揆諸本院歷來對憲法上職位兼任所作之諸多解釋（例如釋字第一號、第十五號、第十七號、第二十號、第三十號、第七十四號、第七十五號及第二Ｏ七號等），本件關於副總統兼任行政院院長之憲法疑義部分，尚不能以政治問題或類似概念為由，不為實體之解釋。聲請意旨主張前述兼職非屬政治問題，自屬可採。 憲政慣例在不成文憲法國家，恆居重要地位，其規範效力亦不容置疑。至於在成文憲法之下，雖亦有憲政慣例之概念，但僅具補充成文憲法之作用，尚不能與前者相提並論。所謂慣例係指反覆發生之慣行，其經歷長久時間仍受遵循，而被確信具有拘束行為之效力時，始屬不成文規範之一種。若雖有行為之先例，但因亦曾出現相反之先例或因有牴觸成文規範之嫌，拘束力備受質疑者，即不能認其為具備規範效力之慣例。本件副總統兼任行政院院長，以往雖有二例，然亦有因當選副總統而立即辭卸行政院院長之一例，況此種兼任是否牴觸憲法，既有爭論，依上開說明，自不能認已成為我國之憲政慣例而發生規範效力。 |
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