大法官解釋 釋字第408號 |
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| 公佈日期：1996/07/05 |
| 解釋爭點 |
| 時效取得地上權登記要點禁止占有耕地者申請之規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 蘇俊雄 取得時效制度，係為公益而設，依此制度取得之財產權應為憲法所保障。大法官釋字第二百九十一號解釋，業已揭示上開憲法意旨。關於時效取得地上權之制度，民法僅於第七百七十二條設有「準用規定」；至若如何準用、有何要件限制、應如何辦理登記等問題，則有賴法學方法的運用，解決各種法律適用上之疑義。惟相關法律的解釋適用，自當嚴格遵循法學方法的解釋原則，力求價值之衡平，以貫徹憲法保障取得時效制度之意旨。內政部七十七年八月十七日台內字第六二一四六四號函訂頒之「時效取得地上權登記審查要點」第三點第二款，關於占有人占有屬農業發展條例第三條第十一款所稱之耕地者，不得申請時效取得地上權登記之規定，實混淆了土地登記制度與土地使用管制制度的目的，對因時效取得地上權之登記請求權者，增加了法律所無的限制；其與憲法保障人民財產權之意旨不符，亦有違憲法第二十三條所揭示之法律保留原則，應停止適用。此項解釋原則與多數意見通過之解釋文及解釋理由，法理見解不同，爰提不同意見書如下： 一、民法第八百三十二條規定，稱地上權者，謂以在他人土地上有建築物，或其他工作物，或竹木為目的而使用其土地之權。此項民法上所保障的財產權，係針對私人間有關土地利用之權益，所創設的私法秩序。至於國家基於土地政策，就土地使用所為之分區管制，目的是在於確保土地的合理使用；除非法律有明文之規定（例如土地法第三十條對於私有農地所有權移轉之限制），否則並不涉及私人間有關土地利用權益之歸屬與安排的問題。 土地法第八十二條前段規定，凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途使用。此項規定是在確立土地使用分區管制的強制性，尚不能將之解為有限定私法上財產權是否成立生效的意旨。蓋國家就土地使用所為之分區管制，主要是基於土地政策的考量，與物權法制之取向於土地使用的事物本質，並沒有必然的關係；而維持土地使用分區管制的土地政策，亦不必然即須對私法上財產權之得喪變更，有所限制。因此，在我國現行法秩序之下，有關土地使用分區管制之公法規定，尚非私法上之地上權是否得成立生效的構成要件。簡言之，是否得設定或者依時效取得地上權，與土地之使用是否合乎分區管制之規定的問題，前者是私法上財產權的存立問題，後者是公法對於財產權之行使所為限制的問題，兩者不應該混為一談。 多數通過的解釋文與解釋理由書，逕依土地法第八十二條之規定，而認為「耕地僅供耕作之用，自『不適於』建築房屋或設置其他工作物，亦『不適於』種植竹木而供林地之用，『性質上』即不符設定地上權之『要件』，亦無從依時效取得地上權而請求登記為地上權人。」按農業發展條例第三條第十一款所稱之「耕地」，依區域計畫法施行細則第一項第五款及相關規範中有關「農牧用地」之規定，猶有供農牧生產之設施（例如農舍）使用之可能；依都市計畫法第三十三條及相關下位規範中有關「農業區」之規定，亦未限制農舍的建築使用。耕地在本質上是否真的「不符合」設定地上權的要件，毋寧非常值得懷疑。多數通過的解釋文以及解釋理由，無疑是曲解、擴張了土地法第八十二條之規範意旨，而形同對財產權的界定，增加了法律所無而且是不必要的構成要件。此等「解釋」結果，或許強度（甚至過度）貫徹了國家對於土地使用的管制，但也犧牲了憲法保障財產權的規範意旨！ 二、土地登記係指土地、建築物之所有權與他項權利之登記；土地法第三十七條訂有明文，並授權中央地政機關訂定土地登記規則辦理之。國家設置土地登記制度之目的，主要是為了保障不動產物權變動的公示與公信；在我國所採「托倫斯登記制度」（Torrens Title Registration System）的建制下，經核准登記之不動產權利，並被視為是依法取得之財產權，而受法律之保障。 在我國的土地登記制度下，地政機關對於人民申請土地登記之事項，雖負有實質審查之權責，惟其審查之基準，應係法制上對於財產權之得喪變更所設的強行規定；公法上有關土地使用分區管制之規定，原則上則並非審查認定該登記之申請是否適法之依據。蓋維持土地使用分區管制的強制性，並非土地登記制度的目的；地政機關亦非土地使用分區管制的主管機關。此項基本原則，在時效取得地上權之登記制度上，當然亦有適用。 不過，內政部七十七年八月十七日台內字第六二一四六四號函所訂頒之「時效取得地上權登記審查要點」第三點第二款之規定，限定占有人占有屬於農業發展條例第三條第十一款所稱之耕地者，不得申請時效取得地上權之規定，則無疑混淆了土地登記制度以及土地使用分區管制制度的分際，使得人民依時效取得申請地上權登記之權利，無法獲得實現。此項規定，對於人民依時效取得地上權之登記，增加了法律所無之限制；蓋從前述的法理論證，我們並無法從現行法中推論出法律有因土地使用分區管制或者耕地保護之考量而限制人民設定或原始取得地上權之規範意旨。此項規定，亦有違憲法保障人民財產權之意旨；蓋以土地使用的公法限制，拒絕人民依取得時效制度進行私權登記，徒然使得取得時效制度調節私人權利關係之意旨無法落實，使得完成時效之準地上權人，其權益根本無法受到法律之保障。再者，要維繫土地使用分區的管制秩序，區域計畫法以及都市計畫法均訂有罰則以及行政執行之明文，並非必然即有規制相關財產權之得喪變更的需要；即便基於耕地保護的政策考量，認為有強烈限制在農地上設定地上權做非農業使用之需要與價值，亦應以法律明確規定，並就既存事實予以妥當安排。 |
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