大法官解釋 釋字第405號 |
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| 公佈日期：1996/06/07 |
| 解釋爭點 |
| 教育人員任用條例就「並得在各學校間調任」之規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 蘇俊雄 憲法第八十五條規定，公務人員之選拔，應實行公開競爭之考試制度，非經考試及格者不得任用，明示考試用人之原則。惟憲法之「公開競爭之考試原則」係一項基本原則，尚有賴法律制度去形成。憲法第八十六條明定，公務人員任用資格，應「依法」考選銓定之；則立法院在制定考試與銓敘之相關法律時，在考試制度於憲政秩序中之形成過程，基於國家用人制度如何正常化、制度化之考量，對考試方法及相關資格認定之法制，容許有一定之「立法政策之選擇、判斷之自由」。故法律對公務人員相關資格取得所設定之條件，如有例外性之規定，而有法律牴觸憲法原則疑義時，應就立法目的、方法等有無明顯牴觸憲法直接保障之價值體系核心部分進行解釋認定，尚不得以抽象之論理方法判斷之。 對於憲法考試用人原則之立法，容許有例外規定；本院釋字第二七八號解釋，即在肯定七十九年十二月十九日公布之教育人員任用條例第二十一條修正法案之合憲性。該號解釋認定立法者有權制定法律，規定於教育人員任用條例公布施行前，以遴用方式進用之學校職員適用原有關法令，繼續在原學校任職，以做為法制未完備前之例外措施。司法院大法官之解釋，固有補充憲法規範體系之效力，維護規範位階之重大職責；但其就個案所為之解釋，尚無直接替代「憲法原則」本身，而限制「立法自由形成權」之論理上的當然效力。八十三年七月一日修正公布之教育人員任用條例第二十一條第二項之規定，乃一項新的法律決議，雖與釋字第二七八號解釋內容不盡一致，但是否為憲法原則及憲政秩序所不容，乃應具體就新修正法案之目的、內容及其適用上有無明顯牴觸憲法原則之核心領域而論。此項解釋原則與多數意見通過之解釋文及解釋理由，法理見解不盡相同，爰提不同意見書，說明理由如後： 一、憲法制度之具體化，有賴於法律規範之補充，而法治國家發展憲政秩序之規範體系，則有立法與憲法解釋兩項基本途徑。立法機關依據民意制定法律，有其立法之目的與固有社會事實之需要性；故除其制定之法規，有牴觸憲法者外，享有「形成法規之自由」（Gestaltungs freinetit des Geserzes）。另一方面，憲法解釋之體系，對於實質的違憲審查之結果，亦發展出相當的憲法秩序與法律位階的概念，對於全國各機關及人民有其約束效力，業經本院釋字第一八五號解釋在案。問題之關鍵在於，就特定法規個案之違憲審查意見，能否直接替代「立憲者之原意」，而可以論理類推之方式，限制新的立法決議？這可能不是單純由憲法解釋者單方面選擇決定的課題。在合憲解釋之場合，固無問題，但如兩者見解有對立與矛盾的情形，則不無慎重評價之必要。 依法理而言，判例或「合憲性解釋」之既成先例，誠如多數通過之解釋理由書所述，在法律位階上固有其相當之約束力，但僅以同一事實之類型法規為其範圍。其是否可進而成為「一般憲法解釋」－普遍地做為憲法制度本身原理之一部分，則尚必須視該個案解釋所涉及之內容，是否具有與憲法相關之「事物概念之類型化」、「規範之組織化」、「解釋之體系化」等因素而評價之（註一）。多數通過之解釋理由書，認為立法院行使立法權時，雖有相當廣泛之自由形成空間，但不得逾越「司法院所為憲法解釋」。此將使法規個案合憲解釋之既成見解，奉與立憲者所制定之憲法原則同位階，而可限制新的立法決議。其法理之論據何在？不無疑問，而勿寧有不當限制立法者「形成法規之自由衡量權」之虞。 二、本院釋字第二七八號解釋之意旨，肯定七十九年教育人員任用條例之修正，係在兼顧考試用人原則及該條例施行前所遴用之學校現任職員而未經正式考試及格者之權益，就其已在職位服務者之資格予以正當化，而為之例外便宜措施。此號解釋認為該法規所定之內容，與憲法第八十五條之考試制度之原則，有其基於法律安定性而為例外考量之合憲性。惟該號解釋係以七十九年修正法案之時的社會背景所為之規範審查，尚無對考試公平原則、調任規範之組織，有類型化、體系化之解釋內容，故其審查所據之標準，尚不足以據為憲法考試用人原則之制度界限，用以限制八十三年之新的法制的決議。八十三年之該條例修正法案，縱然有逾越憲法之規定意旨，亦應就該法律修正之目的與社會現實之事實需要性、法律安定性及憲法秩序之容忍性等等因素，為「綜合之評價」，方符多元化民主憲政秩序制度之發展理念（註二）。 三、多數通過之解釋文，對上開憲法解釋之重要課題，未加釐清；且就違憲之判斷亦無實證之論據，難謂妥當。 綜合審查，八十三年七月一日修正公布之教育人員任用條例第二十一條第二項中，關於「得在各學校間調任」之規定，有其調配全國教職人員之人力資源與經驗之立法目的，兼顧法律之安定性，仍屬一項合理之便宜措施，故不能以其限制之尺度，放寬釋字第二七八號解釋所予肯定之便宜措施之範圍，即謂與憲法原則有所牴觸。此項新規範之制定，應屬憲法所保障之「形成法規自由」之範圍，與憲法第八十五條、第七條之意旨尚無牴觸。爰提不同意見書，說明如上。 【註腳】 註一：參照長谷川正安著，憲法解釋之研究，一九七八年，葝草書房，頁一ＯＯ至一一五。 註二：Rudolf Smende, Integrationslehre（統合理論）,1956,in:Staat- srechtliche Abhandlungen, S. 475. |
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