大法官解釋 釋字第400號
公佈日期:1996/04/12
 
解釋爭點
行政院就有公用地役關係既成道路不予徵收之函違憲?
 
 
解釋意見書
不同意見書:
大法官 孫森焱
行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三○一號函第二項係就「政府依都市計畫主動辦理道路拓寬或打通工程施工後道路形態業已改變者,該道路範圍內之私有土地除日據時期之既成道路目前仍作道路使用,且依土地登記簿記載,於土地總登記時,已登記為『道』地目之土地」,釋示仍應依公用地役關係繼續使用。其適用之對象係政府依都市計畫辦理道路拓寬或打通工程時,對於(一)自日據時期起即為既成道路;(二)於辦理土地總登記時即登記為「道」地目的土地,規定不辦理徵收補償。又行政院六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函則謂:日據時期既成道路認定標準,以土地總登記時,地目為「道」,且目前仍作道路使用者為準(第二項)。並補充規定「今後地方政府如財政寬裕或所興築道路曾獲得上級專案補助經費,或依法徵收工程受益費,車輛通行費者,則對該道路內私有既成道路土地應一律依法徵收補償。(第四項)」聲請人指行政院上揭行政命令牴觸憲法聲請解釋,係以:伊所有坐落嘉義市東門段六小段四二之一地號土地自日據時期即民國十九年起即成為公共通行道路,台灣光復後嘉義市政府實施都市計畫時,該道路編為安和路,民國六十三年將系爭土地之地目由「建」變更為「道」,並舖設柏油路面,為市區往來不可或缺之主要道路,經申請嘉義市政府徵收補償遭拒,迭經提起訴願、再訴願及行政訴訟,經行政法院依上開行政命令為聲請人敗訴之判決云云為論據。惟查系爭土地既非嘉義市政府依都市計畫辦理道路拓寬工程而使用,亦非於辦理土地總登記時即登記為「道」地目,與行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三○一號函釋不辦理徵收補償之意旨無涉;與行政院六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函係就土地總登記時,地目為「道」之土地現仍作為道路使用者為補充規定之情形亦屬有間。上開行政命令既非謂政府未依都市計畫辦理道路拓寬或打通工程者,即不予徵收補償,與系爭土地是否應辦理徵收補償,原無關連,行政法院為聲請人敗訴之判決無非謂政府因財政困難,目前尚無徵收計畫,不能辦理徵收為依據。關此,行政院於八十四年十月二十八日發布之台八十四內字第三八四九三號函及內政部八十四年十月十一日台八十四內營字第八四八○四八一號函已就政府開闢使用達都市計畫道路寬度之私有道路土地,研擬徵收補償方案,是聲請人聲請解釋上開行政命令(前者之第二項,後者之第四項)牴觸憲法,與司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定不符,依同條第三項規定,應不受理為是。
其次,於私有土地存有公用地役關係之原因或因政府未經徵收即先行開闢為道路者;或因人民自行闢設為道路者;或依都市計畫寬度開闢為道路而未辦理徵收者,不一而足。其因人民自行闢設為道路者,則有為行善而舖橋造路或願無償提供土地於公眾通行者;亦有建設公司為推行社區建築物之出售案,預先規劃道路用地,供公眾通行之用,增加社區建築基地之價值者。凡此種種,提供道路用地之所有人,初未預期自政府獲得地價之補償。倘因本號解釋之結果,竟得獲政府辦理土地之徵收而補償其地價,豈非得意外財。
依建築法第四十八條規定「直轄市縣(市)(局)主管建築機關應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時,從其規定。」「前項以外之現有巷道,直轄市、縣(市)(局)主管建築機關認有必要時,得另定建築線;其辦法於建築管理規則中定之。」準此,「已經公告道路」及其他道路之利用,在建築法設有不同之規定。依建築法第一百零一條規定訂定之台灣省建築管理規則第四條及高雄市建築管理規則第三條就「現有巷道」設有規定,將「供公眾通行,具有公用地役關係之巷道」與「私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意者或捐獻土地為道路使用,經依法完成土地移轉登記手續者」二者併列(以上引台灣省建築管理規則第四條之規定,高雄市建築管理規則第三條之規定略同),依上所述,成立公用地役關係之道路,並非概屬適於辦理徵收補償。如能限於編為道路用地之部分,始辦理徵收補償,其與建築法第四十八條之規定限制土地所有人不得建築房屋之意旨方能呼應;抑有進者,編為道路用地之私有土地,如係土地所有人明示同意無償提供公眾通行之用,則亦無由政府辦理徵收補償之理,本解釋文就此應明確表明除外之意旨,始符土地所有人奉獻公眾之美意。其於設置社區之初,即由建設公司規劃為道路用地者,該道路用地之地價已計入社區建築基地之成本,由承購社區建築物及基地之人負擔其費用,如由政府於經過相當期間後辦理徵收補償,無端增加公庫負擔,尤非合理。本解釋理由書就此僅說明依建築法規及民法等之規定提供土地作為公眾通行之道路應予除外,其除外之範圍仍欠明確,爰提出不同意見書如上。條之規定,高雄市建築管理規則第三條之規定略同),依上所述,成立公用地役關係之道路,並非概屬適於辦理徵收補償。如能限於編為道路用地之部分,始辦理徵收補償,其與建築法第四十八條之規定限制土地所有人不得建築房屋之意旨方能呼應;抑有進者,編為道路用地之私有土地,如係土地所有人明示同意無償提供公眾通行之用,則亦無由政府辦理徵收補償之理,本解釋文就此應明確表明除外之意旨,始符土地所有人奉獻公眾之美意。其於設置社區之初,即由建設公司規劃為道路用地者,該道路用地之地價已計入社區建築基地之成本,由承購社區建築物及基地之人負擔其費用,如由政府於經過相當期間後辦理徵收補償,無端增加公庫負擔,尤非合理。本解釋理由書就此僅說明依建築法規及民法等之規定提供土地作為公眾通行之道路應予除外,其除外之範圍仍欠明確,爰提出不同意見書如上。
 
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