大法官解釋 釋字第398號 |
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| 公佈日期：1996/03/22 |
| 解釋爭點 |
| 農會法以會員遷離組織區域為出會原因之規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同意見書： 大法官 蘇俊雄 國家應改善農民之生活，增進其生產技能，制定保護農民之法律，為憲法第一百五十三條所明定之基本國策。依農會法設立之農會，乃具有推廣農業、輔導農民等法定公共任務。惟農會組織及其與會員之關係，尚與一般公法上之法人不同；農民個人參加產業團體，應受憲法第十四條結社自由之保障。故法律對於會員資格之限制，須符合憲法對於結社自由的保障意旨以及憲法第二十三條所揭示之必要性原則。 農會法第十八條第四款規定：「農會會員住址遷離原農會組織區域者為出會。」多數通過之解釋文認為，農會既以其組織區域內之農民為服務對象，其會員資格之認定應以「居住農會組織區域內」及「實際從事農業」為要件，是以上開出會原因之規定，係屬法律效果之當然規定，且與憲法第七條及第十條尚無牴觸。此項合憲判斷原則上固可贊同，但該款有關「住址遷離農會組織區域」的要件，應有作限定解釋（或合憲性解釋"verfassungskon forme Auslegung"）之必要。蓋若單以「戶籍之遷離」，即一律強制出會，而未考量農民是否主觀上仍有保留永久居住之意願，以及客觀上仍繼續在原組織區域內從事實際農作之事實，應即與上揭憲法意旨相違。為釐清強制出會規定的必要限制範圍，排除對農民參加農會的不必要限制，爰提出部分不同意見書，敘述理由如下： 一、農會基於其地域性組織之特性，而以「於區域內居住」及「實際從事農業」為認定其會員資格之要件，固屬事物本質之理。然農民之參加農會組織，屬於憲法保障之自由與權利；故其入會與出會要件之規定與解釋，應尊重農民之主觀意思，並以其客觀上是否於區域內實際營運農業生活，做為核心內容。就入會資格之限制而言，係由農民自願申請參加，自無問題；但就上開出會之規定而言，如會員並非以廢棄久居脫離實際農業活動之意思而遷離戶籍，則單以戶籍之遷出即令強制出會，即可能與上述自由意思之尊重原則有違，牴觸憲法保障結社自由之意旨。 此項違憲疑義之關鍵，乃在於該款所謂「住址遷離」，概念解釋上容有「住所變更」或「戶籍變更」等不同的界定；而後者在判斷上，並不要求具體考量實際情事與當事人真意，以致可能造成對農會會員資格保持上不必要的限制。至若採取如民法上有關「住所變更」的法理來解釋本款「住址遷離」之要件，則戶籍之登記固可為判斷上的參考，但仍應依一定事實（例如居住情形、家屬概況及是否仍在當地工作等）及當事人之意思，具體認定之。此項解釋方法，毋寧方得使本款規定合乎憲法保障結社自由之意旨。 申言之，人民辦理戶籍遷出之意思，在民法上既不等於變更住所之意思，在此際自亦不足以做為判斷當事人有無脫離其原農事區域意思之標準。從憲法保障農民參加農會之結社自由的意旨而觀，所謂「住址遷離」此項構成要件之解釋，乃不能僅以戶籍變更之事實，而仍必須有實際之表徵，足認其有脫離農會服務區域之意思方可，才不致與上開自由意志之尊重原則相違。 二、復就居住遷徙自由之保障而言，多數通過之解釋理由，以辦理戶籍遷徙登記，係出於當事人之自願為由，認為農會法第十八條第四款以住址之遷出為出會原因之規定，應無違反憲法第十條人民有居住遷徙自由之保障意旨。按人民辦理戶籍遷徙登記，固係人民自主權利之行使，但本案判斷之重點，應係農會法第十八條第四款之規定，有無對上項權利之行使，造成不必要的限制。就此而言，若將「住址遷離」解釋為「戶籍遷離」為已足，使農民之遷移戶籍逕生強制出會之法律效果，則無疑會造成農民心理上的壓力，妨礙其基於其他考量（如子女教育、農閒時與區域外之子女同居或扶養目的等等）而辦理戶籍變更登記之自由。此種因不當法律解釋所引生的內心壓力與負擔，對農民遷徙「戶籍」之自由，無疑會產生抑制之作用；法理上若無理由可期待農民須承擔此種心理壓力，則此際農會法該條規定，應已構成對農民遷徙自由不必要的限制。相對地若將該規定「住址遷離」之要件，做較嚴格的限定，則應足以避免此項當事人所指摘之違憲爭議。 多數通過之解釋文及解釋理由，未對系爭法律進行法律解釋之推敲，即認定該款規定之合憲性，其推論實有待商榷。 三、聲請人聲請解釋所據之判決中，用以判斷農會法第十八條第四款農會會員遷離住址之要件，所援用之內政部七十一年八月二十六日台內社字第一Ｏ六七二五號相關函釋，謂「住址」應以戶籍為準之部分，與上開意旨不符。聲請人雖未具體就該號函釋之違憲疑義聲請解釋，但為求本號解釋相關法令在憲法秩序上之整體性與一貫性，其不符合憲解釋之原則，應併予指明。 四、又上述不當之解釋方法，對國家輔導農業及保護農民福利之任務，更產生適得其反的效應；此除可能過度限制農民參加農會之自由外，且使得戶籍遷離但仍實際在原區域內從事農業工作者，因強制出會之結果，而不能享有農會對於會員各種農業技術改良、生產資訊、計劃生產等等輔導、保護之服務。且其被扭曲擴充援用之結果，亦嚴重影響農民健康保險之權益；多數通過之解釋文對此亦有所指摘。 農會法規定農會會員應參加農民健康保險為被保險人，並以其所屬基層農會為投保單位。若依上開以戶籍之遷離即為出會的解釋結果，具有實際農民身分的當事人將因未於新戶籍區域內重新投保，或因其農事場所實際仍保留在原址（此即實務上越區農作之問題），致在新戶籍區域內因無實際農作條件而不再被認定其參加農會會員之資格，以致無法辦理重新投保，而毫無機會享有農民健康保險制度之實惠。多數通過之解釋文，亦顧及此項缺失，而於文後諭促主管機關發布之有關法令應予改進。惟關鍵所在，就同樣保護農民之法規，不論是農會法或農民健康保險條例之規定，在概念上應力求一致，不要有「雙重標準」存在，方為正辦。 綜合所析，基於「法律解釋應使其不逾越憲法範圍，方為正鵠」之法理（參照瑞士聯邦法院一九八Ｏ年判決 BGE 34 I, 528 ）， 農會法第十八條第四款規定，與憲法上開意旨雖尚無牴觸，惟若如確定判決所援用之內政部七十一年八月二十六日台內社字第一Ｏ六七二五號相關函釋，謂住址應以戶籍為準，則已超越合憲解釋之範圍，而應予限定。除此見解未獲多數通過之解釋文採納，應於不同意見書辯明之外；對於農民健康保險條例相關規定多數通過之解釋文所提示之「農會會員遷出原農會組織區域，『如仍從事農業工作時』，其於農民健康保險條例下所得享有之權益應不受影響」的釋憲見解，本人認為亦有不足之處。蓋未對上開合憲解釋範圍為界定，就上述「仍實際從事農業工作」，但因戶籍之遷出被認定強制出會者，在尚無或無法辦理續保之情況下所產生之盲點，應如何解決，仍係多數通過之解釋理由所遺之漏洞。且對主管機關據以發布命令之法規，概念解釋之合憲範圍若不加以界定，其被扭曲適用之結果，反而形成「惡法」，有違憲法保護農民、輔導農業之基本國策；且主管機關如固本「惡法亦法」之陋規，則大法官縱有關心農民健康權益保障之美意，亦無實惠可言。爰提不同意見如上。 |
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