大法官解釋 釋字第389號 |
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| 公佈日期：1995/11/10 |
| 解釋爭點 |
| 勞保診療支付標準表限制給付之規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 蘇俊雄、戴東雄 勞工保險條例第五十一條第二項授權訂定之「勞工保險診療費用支付標準表」，其第九部第四節以加註方式限定「顎骨矯正手術」之給付條件。上開規定，一方面逾越勞工保險條例之授權範圍；另亦有違行政機關於行使「訂定命令之裁量」時，所應遵循的比例原則，對於人民依法享有之保險給付之權利，加以不必要、不合理的限制。故分別與憲法第二十三條揭櫫之法律保留原則及比例原則等意旨相違。此項違憲判斷與多數意見不同，爰提不同意見書，說明理由於后： 一、「勞工保險診療費用支付標準表」第九部第四節加註部分之限制規定，逾越勞工保險條例之授權範圍，依憲法第二十三條、第一百七十二條之意旨，應為違憲宣告。茲分析理由如下： 1.該支付標準表性質上屬於授權命令。立法者就該命令所為之授權條款（ermaech tigender Paragraph）–即勞工保險條例第五十一條第二項規定，相較於同條例第七十七條對施行細則所為之概括授權，對授權該支付標準表訂定之目的、內容與範圍，已有明確、特別之規定。依「特別規定約束概括規定」（specia-lia generalibus derogant）之解釋原則，在界定立法者就該支付標準表所為之授權範圍與內容時，應直接以該特定之授權條款為準，亦即其授權範圍僅是就「醫療費用之給付為計算標準之訂定」；是授權行政機關以「支付標準表」之形式，訂定各項醫療給付之「費用給付額度」，以使實際上具體之醫療個案能據此為費用之計算。至於醫療給付範圍此種構成要件之問題，則不在支付標準表的授權範圍內。今該表第九部第四節加註部分之規定「限定因外傷或顳顎關節疼痛所為之顎骨矯正手術方在給付範圍內「顯然不在授權條款所為之授權範圍內，而是申請醫療給付之構成要件的限制規定。故已逾越母法對支付標準表之授權。 2.勞工保險條例施行細則，固得就勞工保險條例第十九條、第四十四條等有關醫療給付之範圍與構成要件之規定中所使用的「不確定法律概念」，為具體化的解釋規定，而較無逾越母法授權之虞，但此並不表示「支付標準表」亦得為此種規定。蓋二者雖均屬授權命令，但不僅授權基礎不同、訂定程序不同，而且在外觀形式以及與一般人民親近性上俱有重大之差異（一般六法全書有收錄施行細則但無支付標準表）。今以支付標準表的註文訂定此種屬於構成要件的規定，不但欠缺上級行政機關之監督，一般人民亦無法平易查閱。故單以「形式」而言，已有違法治國家原則（尤指法之明確性與預測可能性）而應加以非難。 二、法律授權行政機關訂定命令，行政機關訂定法規命令時之裁量可稱為「訂定命令的裁量」，即指行政機關就命令的訂定擁有一定範圍之自由裁量權。在法治國家行政機關行使訂定命令的裁量，不僅不能違背法律授權的目的，也不能牴觸一切上位階的法規範，如有違背或牴觸者，即構成違法的裁量。又若該違法裁量係與人民基本權利相關者，則亦違反法律保留原則而有牴觸憲法之虞。 司法於審查「訂定命令之裁量」時，有不同的審查標準：（見許宗力著，訂定命令的裁量與司法審查一文) 1.明顯性審查，依此標準，唯有當行政機關表現於命令中的評價「明顯錯誤」、「明顯可以反駁」或「明顯不合乎事理」，找不出任何觀點可以支持其最低限度的合法性時，法院始能加諸違法的指摘。 2.可支持性審查，依此標準，法院必須審查命令的內容是否出自「合乎事理並且可以支持的判斷」。 3.強烈的內容審查，依此標準，法院必須對命令內容作具體而詳盡的深入分析，如果法院無法確信命令訂定機關的評價是正確的，則應由行政機關負擔舉證責任之不利益。 前揭診療費用之支付標準，雖涉及醫療專業之判斷，但亦與人民之保險利益相關，故採取可支持性之審查標準較妥。則授權機關為訂定命令之裁量時，應合乎一般的事理人情，否則即構成違法之裁量。就醫療給付之範圍而言，本屬於保險契約主要事項，而應規定於條例之上，即使授權行政機關於施行細則為要件之補充規定，亦應為適當之裁量。然就「美容外科」而言，條例或細則中並無任何補充規定，則保險事故是否屬於美容外科而不在給付範圍，應當就具體個案由專業為判斷。今於費用支付標準表之註中規定以「外傷或顳顎關節疼痛者」為限，致使許多具體個案接受專業審查判斷之可能為此形式性規定所排除。則若此形式性標準有不適當、不必要之情事，此項規定之裁量即有不當、違法之可能。 多數通過之解釋文，認為「顎骨矯正手術」除因外傷或顳顎關節疼痛者外，概屬美容外科。查法律上排除美容外科之醫療給付，其理由係以其與疾病治療無關為考量之基礎；而排除對非外傷治療性之「齒列矯正」之給付，並非視其與疾病治療或促進健康無關，是乃另有經濟考量之因素，認其價格彈性大，易導致利用浮濫，有違保險公平之故。（註）「美容外科」係屬「不確定之法律概念」，並無抽象既定的標準，本應就個案為具體判斷；顎骨矯正手術是否為美容外科或治療性之手術，專業上亦無法求得一致的標準，更無法僅以「外傷」或「關節痛」等形式上的症候，就可以完全涵蓋「醫療性」之範圍。足見欲以此標準去排除「美容外科」之給付，顯有不當之處，反而限制了雖非外傷或關節疼痛但有醫療必要之情形，申請醫療給付之機會。 由此可知，「勞工保險診療費用支付標準表」中「限外傷或顳顎關節疼痛者專案報准後施行」之規定，若認非外傷或顳顎關節疼痛者即屬美容外科而不在給付範圍，則此標準之裁量顯有不當、不合理。 綜上所析，勞工於法律規定範圍內享有憲法所保障之權利，其中醫療給付係屬勞工保險中之最主要事項，其範圍關係被保險人之權益甚鉅，是其限制當於法律或有明確授權之命令中訂定，且其規定之裁量亦應合情合理。系爭之「勞工保險診療費用支付標準表」，竟逾越母法之授權而就醫療給付之範圍另作不當之限制，侵害人民由憲法所賦予之權利，與憲法第二十三條意旨有違。爰為此不同意見書。 註：參照黃文鴻、陳春山、張鴻仁、楊銘欽、李玉春等編著：全民健保法入門，八十三年七月，第一八七頁。 |
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