大法官解釋 釋字第236號 |
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| 公佈日期：1989/03/17 |
| 解釋爭點 |
| 有關徵收之土地如何認定係依計畫使用之命令違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 劉鐵錚 行政法院六十八年判字第五十二號判例：「土地法第二百十九條所謂『徵收私有土地後，不依核准計劃使用』，係對於所徵收土地之整體，不依原核准計劃使用而言，若就徵收之土地巳按原核准計劃逐漸使用，雖尚未達到該土地之全部，但與不依核准計劃使用之情形有間，應無該條之適用。」有變更土地法第二百十九條：「徵收私有土地後，不依核准計劃使用，‥‥‥其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」法律效果之嫌，牴觸憲法第十五條保障人民財產權之規定，依憲法第一百七十二條，應為無效。 人民基本權利之保障，是民主法治且實行憲法的國家重要之責任，但另一方面，憲法為追求公共利益，也無不許代表民意的立法機關，於一定條件下，限制人民之自由權利。因此，如何調和私益與公益，追求二者之均衡點，毋寧是國家各種機關–立法、行政、司法，努力以赴之目標。 人民財產權應予保障，憲法第十五條定有明文。惟基於憲法第二十三條、第一百零八條第一項第十四款及第一百四十三條第一項前段規定之意旨，國家為公用之需要，得依法徵收人民之土地。故土地法第二百Ｏ八條及第二百Ｏ九條規定，國家為興辦公共事業或實施國家經濟政策，得徵收私有土地。但徵收之範圍，應以其「必需者」為限（第二Ｏ八條參照），且徵收必須補償（第二三六條以下參照），即為平衡私益與公益之立法作為。惟土地徵收對人民財產權影響極大，必須嚴格管制，方不易產生浪費土地資源、與民爭利及損害人民財產之結果，因此，土地法不僅在徵收前，對徵收之程序，有縝密之規定，即需由需用土地人擬具詳細徵收計劃書，並應附具徵收土地圖說及土地使用計劃書，報請行政院或省政府核准（第二二二條、第二二三條參照），且依土地法施行法第五十條之規定，土地徵收計劃書應記明一定之事項，其中包括：被徵收土地之使用配置及舉辦事業所擬設計大概等，依同法第五十三條之規定，土地使用計劃圖如係興辦公共事業指建築地盤圖‥‥‥；即於徵收土地後，復有第二百十九條之規定：「徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」以為事後之監督，亦所以盡保障私人權益之所能。凡此均為調和私益與公益之立法表現，對人民財產權之維護與公益之增進，可說是兼籌並顧。 因公共事業之「必需」，而徵收私有土地，若徵收後「不依核准計劃使用」，不論其為變更原使用目的或用途，或僅為小部分使用後而停止使用，或不於合理期間內使用等，自均係不依核准計劃使用，此顯見徵收之草率，徵收之土地非全屬必需；至於徵收一年後根本未開始實行使用，更顯示徵收土地實無必要。法律為保障私人財產，防止濫用徵收權起見，乃准許原土地所有權人得照原徵收價額，收回其土地。法良意美，值得肯定。 前開行政法院六十八年判字第五十二號判例，則於原土地所有權人收回權行使要件上──不依核准計劃使用──增加「係對於所徵收土地之整體不依原核准計劃使用而言」乙詞，以示限制，似有變法律條文原義之嫌，使所謂不依核准計劃使用之要件，成為極不確定之概念，有更形成主觀認定之缺陷，有易被誤用、濫用之可能，對憲法所保障之人民財產權造成嚴重傷害。蓋在整體觀察下，可能會置「不依核准計劃使用」之要件，於無用之境地；在整體觀察下，縱僅使用徵收土地百分之十四，而其餘百分之八十五強未被使用，也可謂非屬不依核准計劃使用；在整體觀察下，部分徵收土地雖長達二、三十年閒置不用，也可謂與不依核准計劃使用有間，是則土地法調和私益與公益，均衡私人財產之保護及公共利益之增進的努力，將被破壞殆盡矣！ 按憲法第二十三條限制人民自由權利之規定，必須符合下列三項要件：其一、公共利益之目的。即限制人民自由權利之措施，必須出於公共利益之考慮，即必須為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益目的之一；其二、須以法律限制。即法律保留之謂，乃立法機關取得權力之象徵，也是議會受到憲法信任之表現，藉此以防範人民權利受到國家行政權及司法權之侵犯；其三、必要原則。即為達特定目的所採限制之手段，必須合理、適當，不可含混、武斷，換言之，所採之手段固必須能達成目的，然必擇其對人民損害最輕，負擔最低，且不致造成超過達成目的所需要之範圍，始足當之。此項必要原則與英美法系之正當法律程序（Due Process of Law）與歐陸法制之比例原則（Das Prinzip der Verhaeltnismaessigkeit）頗相類似，均以調和私益與公益為著力點。 根據上述憲法限制人民基本權利之要件，檢討首開行政法院判例，則可見所謂整體觀察，雖意在闡明法文之原義，但卻使不依核准計劃使用，成為極不確定之標準，置土地法關於徵收應以其事業所必需者為限為無意義（第二Ｏ八條參照）及保留徵收之規定於無益（第二一三條參照），確有逾法律固有效力範圍之嫌，而與土地法立法意旨不符，不僅有違憲法上法律保留之原則，實也動搖了土地法第二百十九條在憲法上必要原則之基礎，而牴觸憲法第十五條人民財產權應予保障之明文。 徵收私有土地後，是否不依核准計劃使用，當然不能割裂認定，但也不可整體觀察，其唯一之標準，乃依核准計劃加以判斷，否則即有件憲法及法律保護私有財產之原意。職司釋憲，負有保障人民權益之大法官會議，依憲法第一百七十二條：「命令與憲法或法律牴觸者無效」之規定，就首開行政法院六十九年判字第五十二號判例，自應為無效之解釋。爰為此不同意見書。 |
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