大法官解釋 釋字第810號
公佈日期:2021/10/8
 
解釋爭點
原住民族工作權保障法第24條第2項規定,得標廠商應一律依差額人數乘以每月基本工資計算繳納代金,是否違憲?
 
 
解釋意見書
協同意見書:
大法官 黃虹霞 提出

政府不能為非,這是民主憲政法治國家與共產專制根本不同所在,此一價值值得大法官大力捍衛

政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條規定(下併稱系爭規定一)合憲固曾經本院釋字第719號解釋解釋在案,但該解釋也以合憲警告方式,諭知應檢討改進(以免違憲),但迄今已逾7年,有關機關仍未確實檢討修法改進,自有由本院進一步作成解釋以維護人權之必要。又因系爭規定一及與其相關之代金計算方式即原住民族工作權保障法第24條第2項規定(下稱系爭規定二)涉及政府行為嚴重侵害人民受憲法第15條保障之財產權,本件聲請有原則重要性,具憲法價值,本即應予受理。本席對於多數意見終作成受理之決議,及以宣告系爭規定二部分違憲之方式,較本院釋字第719號解釋,更勇敢踏出緩和系爭規定二規定過苛效果之第一步,本席固認多數意見仍未完全解人民之苦,但已屬不易,且可解人民部分之苦,爰勉強贊同。惟本件解釋文及理由均不足表達本席關於系爭規定一及二之完整意見,爰提出本協同意見書,說明本席之完整意見如下:

一、本件有受理價值

本院釋字第719號解釋固認原住民族工作權保障法第12條第1項、第3項及政府採購法第98條規定合憲,惟其審查客體未含本件聲請人所針對之原住民族工作權保障法第24條第2項規定(即系爭規定二);而且本院釋字第719號解釋除了肯定上開系爭規定一即原住民族工作權保障法第12條等規定係對得標廠商受憲法保障之基本權(財產權、工作權)之限制,須符合比例原則外,另亦已於該解釋理由書末,明確指示應檢討改進,稱:「又得標廠商未僱用一定比例之原住民而須繳納代金,其金額如超過政府採購金額者,允宜有適當之減輕機制。有關機關應依本解釋意旨,就政府採購法及原住民族工作權保障法相關規定儘速檢討改進」在案。[1]本件聲請自應受理,否則無異意謂大法官在人權保障上停滯不前、甚至不進反退!

而自103年本院作成釋字第719號解釋迄今,已7年餘,有關機關並未至少依本院釋字第719號解釋所已為之上開應儘速檢討改進之諭知完成修法,致仍有如本件聲請案之原因案件所示之本院釋字第719號解釋已認為違反比例原則之案件繼續發生(於101年度,政府僅支付採購租金164萬元,其中含稅及管理費共56萬元,但得標廠商須交代金近295萬元),有關機關未苦民所苦,誠屬遺憾!又因這類案件非僅1件,[2]為求類似案件一體適用,並其中以是否超過採購金額為標準部分是否仍合宜,也不無再進一步檢討必要,是以自非無由本院受理本件聲請案,並依這些年來之事實變動情事,另作成適當解釋之憲法價值。更細而言之

二、行政不得強奪、立法不得恣意

臺灣人民含企業,很有愛心,凡有大災難時,不分災難地點在國內或外,都能發揮人飢己飢、人溺己溺之精神,慷慨捐輸,這叫樂捐,出於人民主動,這種行為是義行,受社會肯定,可感可佩!相反地,如果非出於人民自願主動,而是被其他人民強索,刑法會對強索者論罪科刑,國家處罰強索者的惡行也是天經地義!那如果強索者是國家呢?國家如以法律強制人民捐輸,為不樂之捐,可以嗎?這個道理很簡單,三歲小兒都知道不可以!因為我們不是共產國家,我們是堂堂民主憲政法治國家,行政不可以強奪、立法不得恣意!由憲法角度看,本院大法官已經以多個解釋確立人民財產權應予保障,在為公益而有徵收人民財產必要時,應給與人民適足補償,而且補償費須及時發給。同理,上述立法強制之不樂之捐,必須符合法治國原則,否則無異強制剝奪人民財產,當然也不可以,因為憲法第15條保障人民之財產權!如下分析,系爭規定一及二之代金不符法治國原則,與不樂之捐何異!

三、系爭規定一及二與政府採購連結掛勾,顯然不合理、不妥當,牴觸平等原則、比例原則等

(一)私人間契約不可以收取過高的違約金(賠償);如果約定之違約金過高,法院得予核減至相當數額(民法第252條規定參照),為什麼?從一般人之觀點,上開行為不對!從法律言,這種行為違反民事誠信原則,不應該被容許!那如果是政府與人民間契約關係呢?政府可以經由契約約定向人民收取過高的違約金(賠償)嗎?如果這樣可以,那臺灣還是個民主憲政法治國家嗎?政府可以為非?!系爭規定一及二建立在政府採購行為之上,政府與人民因採購而必簽訂採購契約書,得標廠商未僱足原住民,就其差額人數應繳納之代金,本質上是一種違約罰,至少相近似。系爭規定一及二竟然不區分採購類型(財物採購、勞務採購、工程採購)、不管採購案是否有勞力需求、需要多少勞力或是否有合於資格之原住民可供僱用?更不論採購金額大小、得標廠商合理利潤若干?⋯⋯一概以含得標廠商與採購案無關之總員工人數為計算應僱用原住民人數之基礎,並容許政府按系爭規定二之劃一標準收取代金!政府不可如此為非!已然不合理、不妥當。(二)或謂政府採購行為非私人間契約行為,代金也不是違約金或賠償。惟以本件聲請案之原因案件為例:政府機關向人民租用辦公室,與其他私人間不動產租賃,法律性質那裡不同?至於代金是不是違約金或賠償,系爭規定一即政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條立法資料如附件1,可供參考(政府採購法第98條是立法委員提案增列,不是主管機關提案,未查到立法理由。討論過程中,蔡正揚委員及林忠正委員之發言,均稱係賠罰金或繳罰金;另依立法院法律系統資料顯示,本條立法稱:「採購動輒上千億金額,理應對弱勢團體有所保障」,實則聲請書所舉案例及原因案件採購金額都只有幾百萬元而已,依此「立法理由」,應該被處代金嗎?明顯有疑。又同意旨之原住民族工作權保障法第12條規定之立法理由亦稱,代金為罰金。)系爭規定一及二竟許政府向人民收取不相當之代金(違約罰),系爭規定一及二侵害為人民之得標廠商受憲法第15條保障之財產權,並牴觸憲法第23條比例原則,系爭規定一及二明顯違憲。

(三)又有謂保障原住民工作權是國家依憲法規定應盡之責任,代金是一種特別公課;大企業也應盡社會責任!然:

1、特別公課也應符合平等原則、比例原則憲法所定之國家責任,不是應由全民分擔嗎?當然可以轉嫁給少部分人民(如得標廠商)的憲法原理何在?即使是特別公課就不必受憲法平等原則、比例原則等法治國原則之規制嗎?尤其是政府可以經由採購行為,轉嫁政府責任予得標廠商且不受任何限制嗎?

2、企業社會責任應出自企業主動,更不宜立法強求,當然更不能以社會責任之名,轉嫁尤其不合理轉嫁國家社福責任予企業。如果企業的社會責任可以是國家侵害憲法所保障人民財產權之依據,那(1)在此疫情嚴竣時刻,國家需要大量疫苗,可以立法強制大企業出錢認購疫苗,由國家分給民眾施打嗎?(2)舉輕以明重,為公益而徵收企業財產,還需要給補償嗎?這讓本席想到最近中國大企業被共同富裕及香港特首要向大財團借地說。本席以為我國是民主法治憲政國家,不是共產體制,上述企業社會責任之論調應極謹慎,才能與共產體制明顯切割,避免混淆。本席無法贊同上述論調得作為系爭規定一及二合憲之理由。
 
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