大法官解釋 釋字第810號 |
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| 公佈日期：2021/10/8 |
| 解釋爭點 |
| 原住民族工作權保障法第24條第2項規定，得標廠商應一律依差額人數乘以每月基本工資計算繳納代金，是否違憲？ |
| 上述行政法院判決之理由，依法論法並無違誤。但本席認為代金制度可能涉及政府多重政策間之衝突，如不能兼顧，即應探討代金制度合憲性問題。如代金制度尚有存在之必要，則應考量調整機制以免過苛。就上述案件之原因事實綜合觀察，可得討論如下： 伍、政府採購制度與促進原住民族就業機會政策掛勾之利弊 對上述諸多案例綜合研判，本席認為原保法第12條第1項、第3項及政府採購法第98條將政府採購制度與國家保障原住民族工作權政策目的掛勾，可能妨害政府採購法立法意旨之實現，應予重新檢討： 一、政府採購案不具吸引力，且政府公共工程品質低下之原因多端──政府採購制度承擔太多政策任務為原因之一憲法規定國家應保障原住民族（憲法增修條文第1012項），並依此制定原保法，其立法目的自為合理，然而就原保法所定之各種保障機制，應隨執行之效果及成本而隨時檢討。又政府採購法之立法目的是為「提升採購效率與功能，確保採購品質」（政府採購法第1條參照），欲達此目的，立法上應儘量鼓勵有能力承作之優質廠商踴躍參與投標，從事價格及品質競爭，讓招標機關得以最合理之價格獲取最優質之採購成果，以促進公益。政府採購制度若與促進原住民族就業政策相輔相成，讓政府採購制度搭配扶助弱勢族群之目的，自屬雙贏。但若為保障原住民族工作機會而妨害政府採購法立法目的之實現，就該保障方式自應予檢討。行政法院判決及釋字第719號解釋理由書所稱「代金是否過高而難以負擔，廠商於參與投標前本得自行評估」，此說法固有道理，但其副作用卻被忽視。按廠商如評估後認為代金過高而決定不參加投標，實際上已產生篩選、阻隔投標廠商之效果。因為廠商如於投標前注意到因得標將被課處與採購金額不成比例之代金，沒有一個理性的廠商會來投標，造成「是否僱用原住民人數達國內員工總人數百分之一」成為資格標之要件。未具備此資格而選擇不參與投標之廠商，並非其專業沒有競爭力，相反地可能是少數具有履約專業能力的廠商之一，少了此一家（或數家）投標廠商，對標案價格、品質之競爭產生影響，如此所生阻隔、篩選之結果，已妨礙政府採購法立法意旨之實現，對公益有所傷害。實務上，投標須知通常為印得密密麻麻之定型化契約條款，於金額不高、履行項目單純之採購案，很少投標廠商會去特別注意招標條款裡竟然隱藏如此嚴苛的代金義務，招標機關若未事先提醒投標廠商，縱然不能說違法，但稱其未以誠信之方式履行招標機關之義務，並不為過。 二、未注意到代金規定而參與投標並得標之廠商，依約忠實履行之後，卻被原委會要求繳納高額之代金，不僅侵蝕利潤，且代金金額可能超過採購金額，廠商當然不服，卻於訴訟後均遭敗訴駁回。可以想見這些廠商將對政府採購制度留下極為負面的評價，爾後對政府採購案避之唯恐不及。影響所及導致優良廠商普遍性地選擇不參與政府採購案，將造成政府採購制度之立法目的無法實現之後果，是整體社會的損失。 三、國內公共建設品質不如民間之建設，其原因與政府採購制度僵化有關，包括「單價偏低、工期不足、工程查核失焦」等[6]，無法吸引優質有競爭力之廠商參與投標，也反映在最近許多政府採購案不斷地流標。由本案可知，政府採購制度背負著與其立法本旨無關的政策任務，如本案所爭議之促進原住民族就業的政策目標，亦為造成政府採購缺乏吸引力之原因之一。 四、原住民族就業促進政策與政府採購制度應予脫勾已如前述，如一定要有所聯結，強制繳納代金方式並非為達成促進原住民族就業目的而損害較小之方法。由政府採購之預算中提撥一定比例之金額供原住民族就業訓練，以及結合政府所推動國家發展目標，培力原住民族在「地方創生產業」、「文化創意產業」或「高科技產業」等等領域之人才，可能更有助於該目的之達成，並避免政府採購制度受到扭曲。原保法第5章所定之促進就業措施，尤其是第15條[7]所定政府應辦理職業訓練，以及提供生活補助之規定，符合授人以魚竿之意旨，應值得國家投注更大之經費以實踐。 五、依原委會統計，目前原住民族之失業率與一般民眾逐年趨近，在「量」的提升有長足進步，且「自105年迄今，原住民族失業者平均失業週數較全體民眾為低」[8]，此數據應可解讀為戰後多年來各方的努力，原住民族與一般民眾間之教育水平漸趨接近，原住民族已於就業市場憑自己之實力取得一席之地，而不依賴法令最低聘僱比例之保障。對於憑自己實力爭取到工作職位的原住民卻可能須承受「一定比例僱用保護」之眼光，對其亦不公平，在此環境之下應重新檢討原保法結合政府採購法之機制。 陸、持續課徵代金應有適當調整機制 本號解釋認為「尤其計算所應繳納之代金金額超過採購金額，可能造成個案顯然過苛之情狀」，因此立法者未設適當之調整機制而違憲。至於立法者應如何設適當之調整機制，本號解釋並未說明。本席認為所謂過苛應不限於代金金額超過採購金額之情形，而調整機制可考慮如下情形： 一、代金與採購金額顯不相當者，例如租賃契約，每月租金可能不高，契約總額不大，但可能因履約期間長，依此計算代金，造成代金金額龐大，如本件聲請案之原因案件，即應有調整機制。 二、代金與採購金額顯不相當，亦可能是採購金額微小，僅因廠商於全國僱用員工總人數多，因此應僱用原住民人數相對提高，造成代金金額龐大，例如前述之臺灣萊雅公司出售防曬乳液給國立臺灣大學附設醫院案，以及燦坤公司出售相機及記憶卡給學校案，即為此情形，亦應有調整機制。 三、得標廠商如為全國性之廠商，於原住民族居住人數較多之縣市或於履約之縣市已僱用原住民達最低人數標準，甚至超過，但是於原住民族人數較少之縣市，則無法僱足一定比率之原住民，造成全國計算未達比例，此時應讓廠商有說明之機會，瞭解未僱用足額之原因，以減少或免除代金。 四、履約期間之計算亦有調整空間，如機具採購或工程契約，於給付義務履行之後往往有一段保固期間，長達數年，此段保固期間是否屬履約期間而列入計算代金範圍，實有疑義。又政府採購契約常因不可抗力或其他不可歸責於廠商之原因而延展，延展期間未必能獲得政府增加契約金額給付，若此延長工期均列入計算代金之履約期間，對廠商即為不公。 綜上，本意見書支持本號解釋之結論而為協同意見書，但本席認為本號解釋之結論就處理代金問題祇是跨出小小一步，並非是解決相關政策衝突最好的方法。代金過苛應予調整，不限於代金金額超過採購金額之情形。更進一步，政府採購應與代金制度脫勾，讓政府採購回歸立法本旨，亦可考慮由政府採購預算中提撥一定比例金額供原住民族就業訓練，不失為達成相同目的而損害較小之方法。 |
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