大法官解釋 釋字第788號
公佈日期:2020/01/31
 
解釋爭點
一、依廢棄物清理法所課徵之回收清除處理費之構成要件及效果是否應以法律明定?或得授權以命令定之?
二、廢棄物清理法第15條及其授權訂定之公告有關「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器,及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」部分,是否違反法律保留原則及平等原則?
三、廢棄物清理法第16條第1項中段有關責任業者所應繳納回收清除處理費之費率,未以法律明文規定,而授權中央主管機關以命令定之,是否違反法律保留原則及授權明確性原則?
四、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權,公告以容器與附件之總重量為繳費計算標準,課徵回收清除處理費,是否違反憲法第7條平等保障之意旨?
五、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權,公告就容器瓶身以外之附件使用PVC材質者,加重費率100%,其對責任業者財產權及營業自由之干預,是否牴觸憲法第23條比例原則?
 
 
解釋理由書
聲請人保力達股份有限公司(下稱聲請人一)為容器商品製造業者,經行政院環境保護署(下稱環保署)委託會計師於101年12月26日查核聲請人一97年11月至101年10月之營業(進口)量相關帳籍憑證,發現聲請人一製造之保力達B所使用之玻璃容器螺旋鋁蓋內墊使用聚氯乙烯(Polyvinyl Chloride,下稱PVC)材質,卻未依廢棄物清理法第16條規定申報繳納玻璃容器(附件使用PVC材質)之回收清除處理費,乃以102年7月25日環署基字第1020063956號函命聲請人一於文到45日內補繳回收清除處理費新臺幣(下同)3億831萬4,070元,如逾期未完納,將依法移送強制執行及告發處分,並處應繳納費用1倍至2倍之罰鍰。聲請人一不服,提起訴願,遭駁回後,提起行政訴訟,遞經臺北高等行政法院103年度訴字第168號判決及最高行政法院104年度判字第68號判決(下稱確定終局判決一)駁回確定。
聲請人一因認確定終局判決一所適用之廢棄物清理法第15條(下稱系爭規定一)、第16條第1項(下稱系爭規定二)及第5項(下稱系爭規定三)規定、環保署93年12月31日環署廢字第0930097607號公告「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器,及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」(下稱系爭公告一)及96年6月20日環署基字第0960044760號公告「容器回收清除處理費費率」(下稱系爭公告二),有牴觸憲法第7條、第15條及第23條規定之疑義,聲請解釋。
聲請人富鴻慶國際有限公司(下稱聲請人二)為容器商品製造業者,經環保署委託會計師於102年3月1日及同年5月10日查核聲請人二98年1月至101年12月期間之營業量相關帳籍憑證,發現其未依廢棄物清理法第16條規定申報繳納玻璃容器(附件使用PVC材質)之回收清除處理費,乃以102年10月30日環署基字第1020093479號函命聲請人二於文到30日內補繳回收清除處理費計118萬8,347元,如逾期未完納,移送強制執行及告發處分,並處應繳納費用1倍至2倍之罰鍰。聲請人二不服,提起訴願,遭駁回後,提起行政訴訟,遞經臺北高等行政法院103年度訴字第920號判決(下稱確定終局判決二)及最高行政法院104年度裁字第776號裁定以上訴不合法,予以駁回確定。
聲請人二因認確定終局判決二所適用之系爭規定一及三、系爭公告一及二、環保署99年12月27日環署廢字第0990116018號公告(下稱系爭公告三)及101年5月21日環署基字第1010042211號公告(下稱系爭公告四),有牴觸法律保留原則、授權明確性原則、憲法保障平等權、財產權及營業自由等疑義,聲請解釋。
經核,前開聲請人一及二之聲請均與司法院大法官審理案件法(下稱大審法)第5條第1項第2款所定要件相符,應予受理。且所聲請解釋,或所涉聲請解釋標的相同,或所涉之憲法爭議有其共通性,爰併案審理,作成本解釋,理由如下:
一、廢棄物清理法有關回收清除處理費之性質及其法律保留密度
憲法增修條文第10條第2項規定:「經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧。」課予國家有保護環境及生態之義務。為清除、處理廢棄物,改善環境衛生,維護國民健康,立法者制定廢棄物清理法,即屬前述憲法增修條文所揭示國家義務之履行(廢棄物清理法第1條前段參照)。系爭規定一第1項規定:「物品或其包裝、容器經食用或使用後,足以產生下列性質之一之一般廢棄物,致有嚴重污染環境之虞者,由該物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理,並由販賣業者負責回收、清除工作。一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。」係將特定性質之一般廢棄物,自一般廢棄物清除處理體系中抽離出來,建立獨立之特定性質廢棄物回收清除處理體系,並要求中央主管機關依系爭規定一第2項規定公告之責任業者繳納回收清除處理費。並以課徵所得之金錢,成立資源回收管理基金,專供回收清除處理等相關事務之用途(同法第17條參照)。其目的係經由針對上述特定性質之一般廢棄物,課徵金錢上負擔,建立特別之回收清除處理體系,並促進資源回收再利用,以保護環境及生態。此項回收清除處理費依其性質,係國家為一定政策目標所需,對於有特定關係之人民所課徵之公法上金錢負擔,其課徵所得自始限定於特定政策用途,而與針對一般人民所課徵,支應國家一般財政需要為目的之稅捐有別(本院釋字第593號解釋參照)。
上述回收清除處理費之性質固與稅捐有別,惟其亦係國家對人民所課徵之金錢負擔,人民受憲法第15條保障之財產權因此受有限制。是上述回收清除處理費之課徵目的、對象、費率、用途,應以法律定之。考量其所追求之政策目標、不同材質廢棄物對環境之影響、回收、清除、處理之技術及成本等各項因素,涉及高度專業性及技術性,立法者就課徵之對象、費率,非不得授予中央主管機關一定之決定空間。故如由法律授權以命令訂定,且其授權符合具體明確之要求者,亦為憲法所許(本院釋字第593號解釋參照)。
二、系爭規定一、系爭公告一及三訂定之應繳納回收清除處理費之物品或其包裝、容器(下稱應回收廢棄物)及應負回收、清除、處理責任之業者(下稱責任業者)範圍,與法律保留原則及平等保障之意旨均尚無違背
系爭規定一第1項明定物品或其包裝、容器經食用或使用後,足以產生特定性質之一般廢棄物,致有嚴重污染環境之虞者,為應回收廢棄物(廢棄物清理法第18條第1項參照);並明定各該製造、輸入業者應負責回收、清除、處理,各該販賣業者負責回收、清除工作,業已就應回收廢棄物之構成要素及其相關責任業者之範圍,明文規範。系爭規定一第2項規定:「前項物品或其包裝、容器及其應負回收、清除、處理責任之業者範圍,由中央主管機關公告之。」則係將系爭規定一第1項所定之應回收廢棄物及其相關責任業者之範圍,以法律授權中央主管機關具體決定並公告,以達成建立對特定物品強迫回收制度,維護環境保護之目的(77年10月22日修正公布廢棄物清理法第10條之1立法理由參照)。系爭規定一就應回收廢棄物及其相關責任業者之範圍,業作成足供中央主管機關遵循之方針性規範,始授權中央主管機關另以法規命令定之。其授權目的、內容及範圍仍屬明確,與法律保留原則及授權明確性原則尚無違背。
 
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