大法官解釋 釋字第788號 |
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| 公佈日期：2020/01/31 |
| 解釋爭點 |
| 一、依廢棄物清理法所課徵之回收清除處理費之構成要件及效果是否應以法律明定？或得授權以命令定之？ 二、廢棄物清理法第15條及其授權訂定之公告有關「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器，及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」部分，是否違反法律保留原則及平等原則？ 三、廢棄物清理法第16條第1項中段有關責任業者所應繳納回收清除處理費之費率，未以法律明文規定，而授權中央主管機關以命令定之，是否違反法律保留原則及授權明確性原則？ 四、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權，公告以容器與附件之總重量為繳費計算標準，課徵回收清除處理費，是否違反憲法第7條平等保障之意旨？ 五、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權，公告就容器瓶身以外之附件使用PVC材質者，加重費率100%，其對責任業者財產權及營業自由之干預，是否牴觸憲法第23條比例原則？ |
| （二）90年修改廢清法第16條時，對於回收清除處理費費率決定之因素加入「對環境之影響、再利用價值、回收清除處理成本、回收清除處理率、稽徵成本」，涉及許多成本項目，有些因素難以量化，有些則需由實務運作後依據相關數據加以檢討分析始能得知，故應隨時檢討調整各項費率因素。 環保署於相關公告均指明「業者及其所屬公會或環境保護相關團體得隨時提出具體科學性數據、資料，供檢討修正之參考」，且由資源回收費率審議委員會之組成及其會議紀錄以觀，相關業者之意見表達並無障礙。 （三）玻璃容器之瓶蓋，依消費者之習慣，於使用後可能併同容器廢棄，亦可能於開瓶後將瓶蓋隨手丟棄，均造成含PVC之瓶蓋進入回收體系之困難度，而造成環境之負擔： 1、目前責任業者所繳交之玻璃回收清除處理費尚低於支付給處理業者之補貼費率，因玻璃瓶重，拾荒者不願撿拾，且回收業者亦認為回收玻璃瓶不符成本而回收意願低，因此玻璃瓶有較高之回收與清理成本。 2、若瓶蓋與瓶身分別丟棄，因瓶蓋體積小難以回收，可能棄置於大地，造成環境污染，縱然回收，亦可能進入一般廢棄物之清理途徑（焚燒或掩埋），造成環境長期之污染。若隨著瓶蓋進入鋁二次冶煉廠燒掉，將產生戴奧辛等有毒物質。 3、PVC瓶較輕，較易回收，且回收後可作成再生料再利用。 4、綜上，玻璃容器瓶蓋內墊含PVC數量雖小，但回收困難，且縱回收處理，均對環境造成長期且不利之影響，此即環境影響因素。 （四）資源回收費率審議委員會以容器及附件之總重量作為費基，而非以瓶蓋內墊所含PVC之數量作為計算單位，係將回收困難度、回收成本及對環境所造成不利影響均列入考量後所得之費率計算公式，並非僅以瓶身之重量為唯一考量。 （五）環保署於93年底實施容器商品PVC附件加重費率政策，期待業者採用環保替代材質並減少PVC材質之使用，經加重30%費率實施2年餘，並未能促使業者使用環保替代材質，乃於96年公告，實施加重100%費率政策，並定於97年1月1日實施，已預留技術設備轉換及測試等過渡期間，到目前為止實施效果良好，可見PVC材質可被其他綠色材質取代，且對業者使用非PVC材質之負擔已加以考量。 四、誰應負責繳納回收清除處理費？容器製造商或容器商品製造商？ 聲請人另質疑的是他們是食品及飲料業者，生產食品及飲料。玻璃容器（及其瓶蓋等附件）均是向容器製造商採購，而非其生產製造。按環保署於92年6月13日依廢清法所作之公告：「⋯⋯七、應負繳納回收清除處理費責任之製造業者⋯⋯，除平板容器或非平板類免洗餐具製造業者外，依下列原則認定：（一）物品上標示商標之使用者為繳費責任製造業者⋯⋯」，將食品及飲料（即容器商品）上標示商標之使用者（通常為容器商品製造商）公告為繳費責任製造業者，應負責繳納回收清除處理費。聲請人主張環保署未追本溯源，向容器製造商徵收回收清除處理費，違反法律保留原則及平等保障。 本號解釋指出以容器商品製造商作為責任業者，已於系爭規定一明文規定，因為系爭規定一規定應回收廢棄物，「由該物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理」亦即系爭規定一所定應負責回收、清除之義務人範圍極廣，包括容器商品製造商及容器製造商，甚至原料之製造、輸入業者，都應負回收清除處理之責任（即均屬系爭規定二所稱之責任業者），中央主管機關將同具有肇因地位之容器商品製造業者亦納入責任業者之範圍，甚至選擇與消費者較為接近之容器商品製造業者，而非容器製造業者，為繳費責任業者，與法律保留原則尚無違背，且並非出於恣意，與立法目的之達成間具有合理關聯，而與憲法平等保障之意旨尚無違背。 五、廢清法第16條規定之回收清除處理費是否為特別公課？ 聲請人主張廢清法第16條（系爭規定二）所規定責任業者應繳納之回收清除處理費為德國法下之特別公課（Sonderabgaben）。因司法院釋字第426號解釋認空氣污染防制費用係特別公課，聲請人認426號解釋所採對特別公課為寬鬆審查之立場應予變更。但本號解釋並未對回收清理費用是否為德國法下特別公課加以定位，且本號解釋理由僅參照本院釋字第593號解釋而未參照釋字第426號解釋，乃因德國憲法法院及學界對於特別公課之立論及解釋於何程度與範圍內適用於我國，仍有待實務界與學術界進一步討論釐清。 六、環保署有關回收清除處理費之法規命令之授權明確性問題 本院釋字第426號解釋係就空氣污染防制法對於具有造成空氣污染特性之污染源，徵收空氣污染防制費，俾經由此種付費制度達成行為制約之功能，減少空氣污染之程度，並以徵收所得之金額，成立空氣污染防制基金，專供改善空氣品質維護國民健康之用途。另外本院釋字第593號解釋係就「汽車燃料使用費」為解釋，釋字第593號解釋並未採用特別公課之名稱，但認為國家基於一定公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢給付義務，其課徵之目的、對象、額度應由法律或法律明確授權之命令定之。 釋字第426號與釋字第593號解釋對於法律授權是否具體明確，均強調整體判斷之必要，如釋字第426號解釋認為主管機關依據空氣污染防制法第10條之授權而訂定之「空氣污染防制費收費辦法」符合授權明確性原則，其理由包括「所謂授權須具體明確應就該授權法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字」（釋字第426號解釋）。釋字第593號解釋係針對主管機關依公路法之規定訂定「汽車燃料使用費徵收及分配辦法」符合授權明確性原則，亦稱「至於徵收方式是否逾越公路法相關規定之授權，則須就公路法整體規定，綜合判斷授權開徵汽車燃料使用費之目的而定」。 本號解釋並未如釋字第426號及第593號解釋強調整體判斷，反而是以是否涉及高度專業性及技術性為判斷依據，即解釋文所稱「考量其所追求之政策目標、不同材質廢棄物對環境之影響、回收、清除、處理之技術及成本等各項因素，涉及高度專業性及技術性，立法者就課徵之對象、費率，非不得授予中央主管機關一定之決定空間。故如由法律授權以命令訂定，且其授權符合具體明確之要求者，亦為憲法所許」並以本院釋字第593號解釋為參照之對象。本號解釋就容器回收清除處理費費率及相關公告為審查，已就容器回收清除處理費用費率之訂定是否合理、公平，以及符合比例原則加以考量，故一方面尊重行政機關之形成空間而採寬鬆審查，但亦未忽略司法審查之義務。 |
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