大法官解釋 釋字第788號 |
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| 公佈日期：2020/01/31 |
| 解釋爭點 |
| 一、依廢棄物清理法所課徵之回收清除處理費之構成要件及效果是否應以法律明定？或得授權以命令定之？ 二、廢棄物清理法第15條及其授權訂定之公告有關「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器，及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」部分，是否違反法律保留原則及平等原則？ 三、廢棄物清理法第16條第1項中段有關責任業者所應繳納回收清除處理費之費率，未以法律明文規定，而授權中央主管機關以命令定之，是否違反法律保留原則及授權明確性原則？ 四、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權，公告以容器與附件之總重量為繳費計算標準，課徵回收清除處理費，是否違反憲法第7條平等保障之意旨？ 五、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權，公告就容器瓶身以外之附件使用PVC材質者，加重費率100%，其對責任業者財產權及營業自由之干預，是否牴觸憲法第23條比例原則？ |
| 汽車燃料使用費與空氣污染防制費，雖均以「費」稱呼，[13]空氣污染防制費已被本院釋字第426號解釋定性為特別公課，汽車燃料使用費則未明確定性，則其性質是否為規費？或屬於特別公課？抑或係其他非稅捐之公課？此問題與本號解釋涉及之廢棄物清理法有關回收清除處理費之性質類似。[14]本件所涉及回收清除處理費之定性，是否為非稅捐之特別公課，因如參考德國聯邦憲法法院判決要求之特別公課要件及審查密度，與本院釋字第426號解釋採較為寬鬆審查密度之特別公課之概念，在解釋上尚有差異，故此不定性為特別公課。此外，其與規費法所稱之規費，又不盡相似。無論如何稱呼，要精準定性不無困難。[15]是此宜另從前述課徵非稅捐公課之目的加以觀察，亦即可從獲取財政收入目的，或以行為引導目的相互區分。本件所涉就PVC之管制措施，係為環境保護之目的，非純屬PVC之完全禁止[16]，目前現況仍有商品含有PVC，故實務上係採「源頭減廢」或「寓減於徵」（有稱寓禁於徵）方式。因聚氯乙烯（PVC）因含有氯，在焚化處理時，易產生戴奧辛，該含有戴奧辛之有害物質，對環境或人體產生危害，在不能完全禁止之前，使其逐漸減少使用PVC於食用性商品之物品、包裝或容器之中，並尋找其他無害於環境安全及人體健康之替代材質。[17]因此，廢棄物清理法有關回收清除處理費，係基於環保公益目的，性質上可解為具有行為引導目的之其他非稅捐性質之管制性環境公課（環境引導公課）。其內容可不受憲法第19條規定租稅法定原則之要求，但其須符合一般法律保留（非國會保留）之要求，即如以法規命令規定，亦應符合授權明確性原則之要求。是本號解釋未將之定性為類似德國法上特別公課，而採取較寬鬆審查密度，認基於環境保護之目的，對於特定性質廢棄物要求責任業者繳納回收清除處理費，具公益性，其相關規定對於基本權之干預，與法律保留原則及平等保障之意旨均尚無違背。 此外，原因事件要求聲請人一補繳回收清除處理費新臺幣（下同）3億831萬4,070元，係屬合計4年之處理費，聲請人一行為當時之每年淨收入所得總額為30億元。本件所涉及課徵回收清除處理費不僅可能造成對憲法第15條財產權之干預（Eingriff）。另如從聲請人之營業自由觀之，如本號解釋所示可能對責任業者構成營業自由（如附件材質之選擇）之一定干預。此外，其對責任業者所要求繳納之處理費數額，雖非責任業者所不能負擔，但使其負擔一定數額之金錢給付義務，或多或少將可能造成責任業者增加其營業成本，有時或可轉嫁於消費者，因而增加售價，導致消費者轉而購買其他替代商品，致生責任業者營業自由受到一定程度之干預或限制。 四、結語 依廢棄物清理法課徵回收清除處理費，性質上係基於管制性引導目的之非稅捐之環境公課，基於環境保護及人體安全維護等公益目的之要求，就使用PVC之物品、包裝或容器，課徵非稅捐性質之環境公課，有其目的正當性。又本號解釋雖採取較寬鬆審查標準，惟須符合恣意禁止原則，否則仍有違憲之疑慮。有關廢棄物回收清除處理費之課徵，縱使性質上其非屬行政罰，係依據責任業者製造或使用之商品，產出多少有害環境保護及人體安全之廢棄物量而計算，因PVC塑膠容器焚燒時所釋放出戴奧辛等有害物質，致危害環境或食用安全，固有強制責任業者繳納一定數額之廢棄物回收清除處理費之目的正當性，但其繳納額度，基於公課公平原則，應考量其是否合乎比例，亦即在課徵廢棄物回收清除處理費之繳納標準及額度衡量時，更加公平，亦可避免責任業者發出不平之鳴。所謂「物不得其平則鳴」，長久之計，相關機關應召集與環境、食品及法律等專業技術之學者專家及有關業者開會，集思廣益，形成共識，以利政策之推行。是未來隨著技術進步及社會發展，相關機關應隨時檢討課徵計算方式或費率等規範，以符環境引導公課課徵之本旨及公平原則，藉以健全我國課徵環境公課之制度。綜上，治本之道，期待未來有更多創新研發或引進對環境安全及人體健康友善之替代物質，抑或建置更有效率之回收再生利用系統，以利應用。 【註腳】 [1] 參照Nußberger, in: Sachs, Grundgesetz Kommentar, 8.Aufl., München: Beck, 2018, Art.3 Rn.8ff., 25ff.; Reinhold Zippelius/Thomas Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, 33.Aufl., München:Beck, 2018, §23 Rn.14ff.; Friedhelm Hufen, Staatsrecht II Grundrechte, 4.Aufl., München:Beck, 2014, §39 Rn.14ff.. [2] 本院釋字第426號解釋就空氣污染防制費，認空氣污染防制費收費辦法係主管機關根據空氣污染防制法第10條授權訂定，依此徵收之空氣污染防制費，性質上屬於特別公課，與稅捐有別。⋯⋯以徵收所得之金錢，在環保主管機關之下成立空氣污染防制基金，專供改善空氣品質、維護國民健康之用途。此項防制費既係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，在學理上稱為特別公課，乃現代工業先進國家常用之工具。⋯⋯特別公課之性質雖與稅捐有異，惟特別公課既係對義務人課予繳納金錢之負擔，故其徵收目的、對象、用途應由法律予以規定，其由法律授權命令訂定者，如授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許。⋯⋯惟主管機關自中華民國84年7月1日起僅就油（燃）料徵收，而未及固定污染源所排放之其他污染物，顯已違背公課公平負擔之原則，有關機關應迅予檢討改進，併此指明。此解釋係以公課公平負擔為原則，此可與稅捐法定原則以外之租稅公平原則之運用相加比較。 |
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