大法官解釋 釋字第788號 |
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| 公佈日期：2020/01/31 |
| 解釋爭點 |
| 一、依廢棄物清理法所課徵之回收清除處理費之構成要件及效果是否應以法律明定？或得授權以命令定之？ 二、廢棄物清理法第15條及其授權訂定之公告有關「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器，及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」部分，是否違反法律保留原則及平等原則？ 三、廢棄物清理法第16條第1項中段有關責任業者所應繳納回收清除處理費之費率，未以法律明文規定，而授權中央主管機關以命令定之，是否違反法律保留原則及授權明確性原則？ 四、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權，公告以容器與附件之總重量為繳費計算標準，課徵回收清除處理費，是否違反憲法第7條平等保障之意旨？ 五、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權，公告就容器瓶身以外之附件使用PVC材質者，加重費率100%，其對責任業者財產權及營業自由之干預，是否牴觸憲法第23條比例原則？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同部分不同意見書： 大法官 楊惠欽 提出 本號解釋認為廢棄物清理法第16條第1項中段有關責任業者所應繳納回收清除處理費之費率（額度），未以法律明文規定上限，不違反法律保留原則，及同條第5項前段授權中央主管機關以命令訂定費率，不違反授權明確性部分，[1]本席尚難同意；另本號解釋就行政院環境保護署中華民國93年12月31日環署廢字第0930097607號、99年12月27日環署廢字第0990116018號公告，關於本件商品以容器商品製造業者而非容器製造業者為繳費責任主體，認不違反平等原則，[2]暨對行政院環境保護署96年6月20日環署基字第0960044760號公告附表註2及101年5月21日環署基字第1010042211號公告之公告事項三，就加重費率認不違反比例原則部分，[3]本席認理由尚有補充或斟酌之必要。爰提出部分協同部分不同意見書。 壹、廢棄物清理法關於回收清除處理費之費率規定部分： 所謂公課，係指人民依據法律或自治條例規定，對國家或地方自治團體所為之金錢給付或因此負擔之金錢給付義務。又此所稱公課，其係與制裁違反行為義務之罰金、罰鍰之性質有別，亦與人民對國家之任意捐贈或因國家財產管理行為而為之給付不同。關於法治國家所開徵之公課，目前學理上，多將之分為稅捐、規費、受益費及特別公課等四種類型。而此四類型公課，就課徵之對價性或對待給付性觀之，規費與受益費學說上係將之認屬受益負擔，然兩者間仍有些許差異，即規費係使行為人現實受益，並以受益機制之相關成本費用作為收費基準（規費法第10條參照）。而受益費則是以行為人使用受益之可能而非現實受益，作為計費之基準（可參工程受益費徵收條例第2條、第8條）。至於稅捐與特別公課，學理上雖將其等歸類為不具對待給付性，即就個別義務人而言，稅捐與特別公課之課徵，均係不具對價性或對待給付性。但因特別公課係對特定人民群體所課徵，該公課之用途須具有公課義務群體之共益性，故在此範圍內，亦與稅捐之無對價性係有所區別。從而，就上述四類型公課，如按對價性或對待給付性之有無及強弱予以排序，由強至弱依序應為規費、受益費、特別公課、稅捐。 又特別公課之要件上與其他三類型公課之差異點，除上開所述之對價性外，主要者尚有規費、受益費及稅捐（除目的稅外）原則上（除法律另有規定外）為統籌統支（財政收支劃分法參照），至於特別公課則屬專款專用。至於專款專用之形式，理論上可以設立特種基金或設置專戶之方式為之。另特別公課既是基於特定之政策目的，對負特殊群體責任（群體有責性或特殊法律關連性）之具同質性的特定群體所課徵，並在法規範上透過專款專用予以彰顯，則此等公課之使用，不僅不應流入一般財政支出，且應對該特定群體具有共益性，否則即與人民之平等負擔原則有違。 本號解釋所要審查之公課為廢棄物清理法第16條第1項規定之「回收清除處理費」（下稱系爭處理費）。而系爭處理費之課徵，觀諸廢棄物清理法第1條及第15條（下稱系爭規定一）規定，可知其具有為有效清除、處理及回收系爭規定一第1項所規定具「特定性質之一般廢棄物」，以改善環境衛生之政策目的。此外，系爭規定一第1項規定亦呈現系爭處理費之課徵對象屬具同質性且屬有責性之特定群體，另廢棄物清理法第16條第1項（下稱系爭規定二）關於設立資源回收管理基金及第17條關於資源回收管理基金用途之規定，則表現系爭處理費應以設立基金方式專款專用及其用途係具有課徵對象之特定群體共益性的面向。是參諸一般關於特別公課所需具備要件之論述（即政策目的性、被課徵群體同質性、被課徵群體之有責性或特殊法律關連性、被課徵群體用益性、專款專用等）[4]，暨立法者對於系爭處理費係以「費」而非以「稅」為名之立法，本席認為系爭處理費並非不得將之定性為特別公課。雖基於特別公課係屬稅捐、規費及受益費以外「其餘公課」之發展軌跡，並展望未來，對於本號解釋未就系爭處理費之性質予以定性，本席固予贊同，但基於前述說明，系爭處理費既已該當現今通說關於特別公課之要件，故本席以下針對本號解釋客體之系爭處理費的論述，仍從特別公課之觀點出發，先此敘明。 一、關於系爭處理費費率之法律保留密度部分： 本院釋字第593號解釋固謂：「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。」惟所解釋客體之汽車燃料使用費，依「中華民國73年1月23日修正公布之公路法第27條第1項規定：『公路主管機關，為公路養護、修建及安全管理所需經費，得徵收汽車燃料使用費；其徵收費率，不得超過燃料進口或出廠價格百分之五十』，已就汽車燃料使用費之徵收目的、對象及額度上限予以明定；」一節，亦經同號解釋第2段記載甚明。換言之，本院釋字第593號解釋客體之汽車燃料使用費，係於法律明定其課徵額度之上限，而非以法律授權行政機關以命令訂定之。則本號解釋關於系爭處理費之性質及法律保留密度部分之理由，載明參照本院釋字第593號解釋，固係因本號解釋與本院釋字第593號解釋均有未對解釋客體之公課予以定性之相同點，但於此段理由所欲審查之法律保留密度，其中關於費率部分，兩號解釋之法律規範密度實有相當之差異，而此差異即立法者應否於法律明文為費率（額度）上限之規定，此亦為本席不贊同多數意見處。 |
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