大法官解釋 釋字第787號 |
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| 公佈日期：2019/12/27 |
| 解釋爭點 |
| 退除役軍職人員與臺灣銀行訂立優惠存款契約，因該契約所生請求給付優惠存款利息之事件，應由普通法院或行政法院審判？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 黃瑞明 提出 本號解釋理由認「臺灣銀行性質為私法人，非行政程序法第2條第2項所定義之行政機關，除有行政機關依法定程序將公權力委託其行使外，即無從取得擬制行政機關之地位（行政程序法第2條第3項及第16條參照）。臺灣銀行固基於其與國防部之約定，辦理退除役軍職人員退伍金優存事務與利息之給付事宜。惟其內容不外涉及優存戶開戶存款後，雙方之存款、利息計算與給付等，與公權力之行使無關。且國防部亦未另行將其法定權限之一部委託行使，非屬行政程序法第16條第1項所定公權力委託行使之情形，從而臺灣銀行並不因辦理給付退除役軍職人員退伍金優存事務，而取得擬制行政機關之地位。是退除役軍職人員與臺灣銀行所訂立之優存契約，性質上應屬私法契約。準此，本件因系爭優存契約所生請求給付優存利息爭議，屬因私法關係所生之爭議，其訴訟應由普通法院宜蘭地院審判。」本席對此立論基礎及結論俱不同意。本席認為優存契約性質上應屬行政契約，從而因該契約所生請求給付優惠存款利息之事件應由行政法院審判，爰提出不同意見如下： 一、雙階理論有所不足，應兼採替代理論 對於公法與私法之區別標準，迄無定論。學者認依其區分之客體可以大別為二種面向，一是「法律條文的屬性界分」，另一為「法律事件的性質認定」，前者較常被提及者，有所謂利益說、權力說（即隸屬說）及新主體說3種理論。[1]於法條定性所採用的考量因素，於事件性質的認定時，亦可加以援用，包括行政組織的屬性、國家（機關）與人民之間究屬上下或平等關係、行政機關的行為是否專由公權力主體為之等。除此之外，學者尚提出「傳統說」與「事務關聯說」以資補充。[2]可見公、私法間之區分並不絕對，亦非單採其中一說即可論斷，必須觀察各說綜合判斷。[3] 公行政如透過私法形式執行行政任務，應如何決定其性質？德國法學者於20世紀50年代，就公行政之給付補助行為，發展出所謂的「二階段理論」（雙階理論），對於補助之給與，包含對特定相對人是否給與補助之決定及實際給與補助二階段，其中第一階段為公法性質，應適用公法規定；第二階段則為私法性質，應適用私法規定。但該理論存有甚多足以影響法律安定之重大缺點，包括1、將給與貸款補助之單一生活事實，割裂為公法及私法性質之二法律關係，分別適用不同之法律途徑，不僅產生不便，如行政及民事法院對行政處分及貸款契約之存否及效力，為不一致之處斷或認定時，更將產生無法解決之矛盾現象。2、在作成是否同意給與補助之決定時，即須決定重要之給付要件，以致第一階段與第二階段之區分，常有困難。3、第一階段與第二階段之關係，亦有疑問。因此，德國學說改採替代理論，亦即以「一階段法律關係」替代雙階理論者日增。替代理論下有「行政處分說」、「行政契約說」及「私法契約說」。[4]至於行政機關委託銀行或私法組織之金融機關從事付款之工作，則金融機關之角色為何，依替代理論，若金融機關僅執行付款工作，則不外為國家之履行助手；若金融機關在貸款條件上具有某些決定餘地，才由金融機構、受補助人與行政機關間成立三角關係。[5] 本席認為不應將所有透過私法形式完成之給付行政僵化套入二階段理論，前階段必定是公法性質、後階段必定是私法性質，如此將單一整體的生活事實割裂適用法律、決定審判法院，不見得有助於紛爭之解決。本席認為應就給付行政之內容及執行方式整體觀察，前述「一階段法律關係理論」（即替代理論）以金融機關與受補助者簽訂契約時有多少之自主權力，以區分公、私法之理論，較能精確地定位本案優存契約之性質。 二、臺灣銀行對於優存契約內容之決定空間極小，完全依據政府之指示辦理，故其角色為國家之履行助手 （一）按退休公務人員優惠存款制度，依本院釋字第717號解釋，「其性質本為對公務人員於退休金額度偏低時之政策性補貼」，退休軍職人員之優存制度性質相同，是優存制度係國家為照顧早期退休金偏低之軍公教人員所為之給付行政措施。相關機關為給付行政時，可選擇以公法或私法之組織形式、行為方式，達成其行政任務。以私法組織形式進行政策性補貼，則金融機構與受補貼之退休軍職人員間所成立優存契約之性質為公法契約或私法契約，應視該金融機構對於優存契約之成立、條件與履行有多少決定空間而定。 本件原告（即優存契約之存款戶）與臺灣銀行宜蘭分行簽訂「臺灣銀行股份有限公司優惠儲蓄綜合存款存戶約定事項」，即優存契約，自表面看來是成立消費寄託之民事契約，然而就優存契約當事人之選擇、內容之決定及其效果整體觀察，契約之主要內容均非由臺灣銀行與存款戶可決定，而完全依據政府機關訂定發布之行政規則或隨時可改變之指示而定，可見優存契約其實僅具消費寄託契約的外形，本質上是行政機關為給付行政之輔助工具，實質上並不具備契約之要素。更精確地說，優存契約僅是以契約外形作為基礎平台，承載履行行政機關給付政策性補貼之任務。其所承載之任務強大到已完全壓縮臺灣銀行與優存戶間締約形成之空間，致雙方之契約自由已所剩無幾。 優存契約之唯一目的是履行公法上之給付義務，臺灣銀行僅提供作為承載給付義務之契約外形，如利息結算日期（優存契約第16條）、存摺及取款印鑑遺失、滅失或被竊之處理（優存契約第13條）、同意銀行及財團法人金融聯合徵信中心等相關機構，於相關法令許可範圍內，蒐集、處理及利用存戶之個人資料（優存契約第26條）等一般存款契約均具有的條款，但這些條款均屬技術性、細節性之契約標準條款。而涉及優存契約之核心事項，如得辦理優存者之資格、存款金額、優存利息之計算等，雙方約定其完全依據主管機關訂定之行政規則辦理。 |
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