大法官解釋 釋字第782號 |
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| 公佈日期：2019/08/23 |
| 解釋爭點 |
| 公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義；第7條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準；第18條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休，增列年滿55歲要件；第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第37條、附表三及第38條，關於本法施行前後退休者，年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用；第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限，及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整，及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定，是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則？侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權？ |
| [69] 多數意見基於前述「層級化財產權保障」理論，首先認為「優存利息之財源全部源自於政府預算，屬恩給制之範疇。是本院就立法者採取之調降手段規定，是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則，應採較為寬鬆之審查標準」（解釋理由書第75段參照）。並認為調降系爭條例施行前原退休所得，係為追求「重要公共利益」之正當目的，且所採取之手段（包括設定過渡期間、削減底限、及不予調降之例外規定等），核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受之衝擊，故「得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背」（解釋理由書第94段等參照）。 3.「信賴保護原則」與「比例原則」二者之關係如何？ [70] 至遲自本院釋字第717號解釋起，大法官開始將「信賴保護原則」與「比例原則」合併使用，本解釋多數意見亦然。惟關於此二原則之適用關係為何，迄無明確討論。本席以為，「信賴保護原則」可以視為粗略的「比例原則」。申言之，「信賴賴保護原則」是否違反，端視受規範對象（人民）所具備之信賴利益——可為「依法規取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益」（例如現役軍人對於依法退伍除役後，得領受退除給與之期待利益），或「依法規而取得之權利」（例如軍人依法退伍除役後，所取得領受退除給與之權利）——相較於法規溯及適用所欲追求之公共利益，是否更為優越、更重要而定。是「信賴賴保護原則」本質上亦屬「利益衡量」。 [71] 本席並以為，法規之溯及適用違反「信賴賴保護原則」者，固無需再進行「比例原則」之檢驗；其不違反「信賴賴保護原則」者，則應繼續進行「比例原則」之檢驗。 4.倘本法設定「退休所得上限」，並溯及削減前此已退休之公務人員之「退撫給與」，尚不違反「法律不溯既往」原則，亦無違「信賴保護」原則，嗣後本法得再修正，設定更新且更低的「退休所得上限」，並溯及削減於其施行前已退休公務人員之「退撫給與」，有無界限？其「滑坡效應」有無停損點？ [72] 本席前於公開說明會聽取相關機關報告後，曾詢問主事官員：倘如彼等之確信，本條例設定「退休所得上限」，並溯及削減前此已退伍除役之軍人之「退除給與」，尚不違反「法律不溯既往」原則，亦無違「信賴保護」原則，則嗣後本條例得否更行修正，重定「退休所得上限」，並進一步削減於其施行前已退休軍人之「退除給與」？其削減有無界限？似此「滑坡效應」有無停損點？官員僅回答：「不可能削減至零」。 5.以制定在後的退撫給與「新」標準，溯及適用於前此已退休之公務人員，重新計算其退撫給與，是否違反「平等權」（不等者，等之）？ [73] 本條例（其實，公、教年改亦同）以制定在後的新標準，溯及適用於前此已退休之軍人，重新計算其退除給與上限，並據以削減原領退除給與之金額，因為具有財富重分配之性質，並涉及是否違反「平等權」的問題。以公務人員年改法為例，年改對於各受規範者之影響（每人月退休金之削減幅度）大不相同。質言之，年改對「兼具退撫新、舊制年資者」影響最大，其月退休金調降（削減）幅度為24.96%至38.24%不等；其次為對「僅具退撫舊制年資者」，其月退休金調降（削減）幅度為22.04%至30.88%；對於「僅具退撫新制年資者」影響最小，僅為6.59%至14.29%（釋字第782號解釋第109段及附件九參照）。教師部分情形相同（釋字第783號解釋第109段及附件九參照）。軍人部分，雖主管機關未提供類似統計分析，想亦類似。 [74] 主事者屢稱，劃一「同（年）資」、「同（職）級」退休人員之退休所得，以消除因前此不同時期，適用不同規定（基數內涵不同），所致同資同級退休人員支領退休給與差別甚大之現象，乃調降月退休所得之重要目的。然不同時期，有不同的背景，強迫趨同，確有違反平等權（不等者，等之）之嫌。 6. 小結（審查基準） [75] 綜上，本席以為，為貫徹「禁止法律溯及既往」原則，法規溯及適用屬於「真正溯及既往」者，除其內容涉及刑罰時，應採取（最）「嚴格審查基準」（俗稱「高標」）審查外，其餘情形（含僅涉及「財產權」之侵害）應以「較為嚴格之審查基準」（俗稱「中標」）進行審查；至法規溯及適用屬於「不真正溯及既往」者，如其尚不違反「信賴保保護」原則，應以「寬鬆審查基準」（俗稱「低標」）審查。惟鑑於軍人之「退除給與請求權」乃由憲法「應考試服公職權」所衍生，並關乎國家對於軍人退伍除役後之生活照顧，法規溯及適用僅屬「不真正溯及既往」，而侵害現役軍人對於依法退伍除役後，得領受退除給與之期待利益（或稱「期待權」）者，應適用「具有殺傷力之合理審查基準」（即較為嚴格之「寬鬆標準」，或稱「高的低標」）進行審查。 ＊原擬進一步適用上述審查基準，審查本法兩重點—「真正溯及」地削減已退休公務人員原支領之月退休所得，與「不真正溯及」地提高退撫基金提撥費率—無奈迫於時間（本件多數意見之文字直到本週一下午才確定），只能俟諸來日因緣俱足時。 三、「限制」領取月退休俸的公務人員「再任」職私立校，如何違憲？ [76] 如前所述，本席協力參與作成宣告系爭條例第34條第1項第3款限制退伍除役軍人「再任」私立大學專任教師之規定「違憲」之結論。本席亦同意應以「較為嚴格之審查標準」進行審查（解釋理由書第121段參照）。而以系爭規定之手段是否顯然「涵蓋過廣」（over-inclusive）或顯然「涵蓋過窄」（under-inclusive），綜合論述諸多違反平等權的疑義，在本案不失為一有效的論證方法。至於其他所涉爭點如何處理，論理有無尚可改進之處，已無關宏旨，此處不及詳論。 [77] 猶需一言者，本解釋理由書第20段以「俾符憲法上體系正義之要求」為由，諭知相關機關應依本解釋意旨儘速修正系爭條例第39項第1項前段之規定，當消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整退休俸、贍養金及遺屬年金。這段文字的意義不僅在於，在多數同仁幾乎一面倒的解釋系爭條例主要限制規定「合憲」的情形下，能作成如上宣告，相當難能可貴；其意義更在於宣示：當國家採取限制行為（如削減退休金）時，其應合乎最低的理性要求，確保規範的前後邏輯一致（是名「體系正義」）。該段理由書有謂：「為貫徹系爭條例第26條設定現階段合理俸率（退休所得替代率）之改革目的，國家自有維持依系爭條例重新核定之退除給與之財產上價值，不隨時間經過而產生實質減少之義務（系爭條例施行細則第48條、勞工保險條例第65條之4、公教人員保險法第31條參照）」，實值細繹。 |
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