大法官解釋 釋字第782號 |
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| 公佈日期：2019/08/23 |
| 解釋爭點 |
| 公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義；第7條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準；第18條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休，增列年滿55歲要件；第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第37條、附表三及第38條，關於本法施行前後退休者，年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用；第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限，及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整，及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定，是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則？侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權？ |
| [41] 解釋理由書第60段釋示：「上開（1）個人提撥費用本息部分之財產上請求權，基於個人俸給之支配性與先前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，就此部分，本院應採較為嚴格之審查標準。立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之。[69]」 [42] 解釋理由書第61段更釋示：「上開（2）關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政府履行共同提撥制所應負之法定責任⋯⋯因其財源源自政府預算⋯⋯性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給上開（2）政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間（註[2]）。至於上開（3）（a）與（3）（b）之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之月退休俸、（一次）退伍金及優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，本院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之審查標準。」多數意見之論理架構，至此儼然形成。 [43] 上述理論，本席礙難贊同。理由如下：首先，姑不論將德國聯邦憲法法院發展出來的「層級化財產權保障」理論，移植適用於我國軍公教退撫給與是否有所誤解，[70]這樣的「層級化財產權保障」理論顯然曲解了「恩給制」的意涵，背離我國退撫制度的沿革。道理很淺顯，如果「恩給制」的意思確如多數大法官所說，對於（如上開（2）與（3）之情形）由政府提撥之費用所生之財產請求權，立法機關便擁有較大的立法形成空間，包括決定是否給予、如何給予退撫給與（退除給與），而本院只能採取較為寬鬆的審查標準，那麼政府當初何必費力地由「恩給制」改為「共同提撥儲金制」？當初改制，正是因為「恩給制」下，國家對軍公教人員所應負擔的退撫給與（退除給與）責任比較重，所以才改為「共同儲金制」，以求減輕負擔。因此，「恩給制」絕非可如多數意見「望文生義」般地解為「任由國家恩賞」之意！退一步說，「層級化財產權保障」理論充其量只能解釋退撫新制施行後國家所負擔的「退撫給與」（退除給與）責任，而無法解釋「退撫舊制」下，何以軍公教現職人員無需按月提繳退撫儲金，而國家卻應全額負擔（支付）其退休金的事實。 [44] 其次，以「個人自提」或「政府提撥」為分類基礎，所建構的「層級化財產權保障」理論，也與「共同提撥儲金」制的精神背道而馳。既是「共同提撥制」，由現職人員與政府依法定比率（35%、65%），按月撥繳退撫基金費用（退撫儲金），則無論是個人自繳或政府提撥的基金費用（儲金）理當給予相同的保障。若謂由政府依法「提撥」的退撫基金費用本息，及政府以「預算」補助退撫基金的款項本息，人民（退休軍公教人員）對之主張所謂「財產上請求權」時，立法者便可以享有較高的立法形成空間，決定是否及如何支給，而本院只能採取較為寬鬆的審查標準，不啻「只許州官放火，不許百姓點燈」！世上採行「共同提撥儲金制」的國家甚多，似未曾見過有如此「不對稱的共同提撥制」。如此「差別待遇式的共同提撥制」豈能和諧經營？！因此，即便多數大法官要堅持「層級化財產權保障」理論，至少凡依法提撥基金之費用，無論由個人提繳或由政府撥繳者，均應受較高之保障，並受本院較為嚴格之審查才是。當然，端賴國家「恩賞」（說給就給，說不給就不給）的「財產請求權」，能否稱得上是「財產」，殊成疑問。 [45] 再次，「層級化財產權保障」理論在我國憲法釋義學體系上恐無法立足。按財產權因為負有社會責任，其在憲法基本權的光譜中，相較於生命權、人身自由權或其他自由權，本來就居於較次要的地位，因此各國違憲審查實務上均以較為寬鬆的標準（俗稱「低標」）審查。多數意見固謂「個人自繳費用本息部分之財產上請求權，應受較高之保障」，我國釋憲七十餘年來迄未對「財產權」之限制，採取所謂「較為嚴格之審查」（俗稱「中標」審查）。本席實難想像僅以「財產權」受侵害為由，即可提高審查基準；又「財產權」之保障還能如何「層級化」？[71]這些基本問題，多數意見欲建構一新理論，竟然完全未置一詞，令人匪夷所思。 [46] 最後，為堅持「層級化財產權保障」理論，多數大法官竟不惜曲解「政府負最後支付保證責任」的意涵。按當初退撫制度由「恩給制」（舊制）改為「共同提撥制」（新制）時，為避免國家放棄其對退休（退伍除役）人員的照顧義務，相關法律無不明文規定：軍公教人員的退休金應由政府與軍公教員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任。[72]此次年改後，本法第7條第1項仍明定：「第六條所定退撫基金，由公務人員與政府共同按月撥繳退撫基金費用設立之，並由政府負最後支付保證責任」法律文義明確若此，多數大法官居然說：「政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府（按：此處似是刻意省略了「始」字）應另以預算為撥款補助支應。⋯⋯不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項，當然違憲」（解釋理由書第67段參照）。如上解釋似說：所謂「政府負最後支付保證責任」，不過是「法律」的規定，不能拘束大法官所作的「憲法」解釋。 [47] 為反駁聲請人方關於「退撫給與乃遞延工資」的定性，多數意見於解釋理由書第69段繼謂：「俸給」為公務人員在職時執行職務之對待給付，乃本俸（年功俸）及職務加給、技術或專業加給、地域加給之總和；退休金（退撫給與）為公務人員因服公職而取得國家對其退休後生活照顧義務之給與，包括：退休金、優存利息、年資補償金等。然，因優存利息及年資補償金「與在職時之俸給無關」，故「難謂其屬遞延工資」。又，多數意見認為：勞退新制之勞工「個人退休金專戶」或可解為遞延工資之給付，然公務人員月退休所得之總額繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異，是「退撫給與並非遞延工資之給付」。 |
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