大法官解釋 釋字第782號 |
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| 公佈日期：2019/08/23 |
| 解釋爭點 |
| 公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義；第7條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準；第18條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休，增列年滿55歲要件；第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第37條、附表三及第38條，關於本法施行前後退休者，年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用；第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限，及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整，及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定，是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則？侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權？ |
| 解釋意見書 |
| （公務人員年改案）部分不同意見書： 大法官 湯德宗 提出 [1] 一代儒學宗師熊十力（1885～1968）先生於《讀經示要》的〈自序〉中嘗言：「革故創新，必行之以至公、至明、至誠、至信。⋯⋯不能公明誠信，而言革新，則失常道，自取亂亡而已」。於今讀之，倍覺中肯。 [2] 所謂「年金改革」（下稱「年改」）是蔡英文總統領導民主進步黨於中華民國（下同）105年5月「全面執政」[1]以後，傾全力推動的重要政策立法[2]之一。按總統府年金改革辦公室106年1月19日公布的政策宣示「讓年金永續：領得到，領得久——2017年金改革方案（草案）重點」，年改的項目包含： 公務人員（含警、消人員）、（公立學校）教師、軍人、勞工、法官、政務官、國民黨職併公職、財政部所屬公營行庫等職業類別人員的退休金（含優惠存款）與撫卹金。惟迄今實際完成立（修）法者僅有：106年8月9日制定公布的「公務人員退休資遣撫卹法」（除兩條文[3]自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行，下稱「公務人員年改法」）[4]、106年8月9日制定公布的「公立學校教職員退休資遣撫卹條例」（除兩條文[5]自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行，下稱「教師年改法」）[6]、106年8月9日修正公布的「政務人員退職撫卹條例」（除少數條文[7]自107年7月1日施行外，其餘條文自公布日施行，下稱「政務官年改法」）、及107年6月21日修正公布的「陸海空軍軍官士官服役條例」[8]（除少數條文[9]自107年7月1日施行外，其餘條文自公布日施行，下稱「軍人年改法」）。 [3] 以上四法，除「政務官年改法」因一方面限制支領退職酬勞金之政務人員於該條修正施行後之每月退職所得不得超過退職所得替代率，且一方面放寬原「事務官服務年資」與「政務官服務年資」不得併計為退休年資之限制，而兼有「侵益」（限制或剝奪受規範對象權益）與「授益」（給予受規範對象利益）的雙重性格外，其餘三法皆在「削減」軍、公、教人員的退撫給與，是公布後隨即引發一系列釋憲聲請，最終乃有本院今日一併公布的「年改三解釋」—釋字第781號解釋（軍人年改釋憲案）、釋字第782號解釋（公務人員年改釋憲案）及釋字第783號解釋[10]（教師年改釋憲案）。 [4] 前述軍、公、教三年改法（下稱「年改三法」），細部規定雖不盡相同（整體而言，軍人退撫權益因年改所遭受的影響，遠較公、教人員退撫權益因年改所遭受的影響，來得輕微），然改革的基調實屬相同，引發的法律爭議亦屬雷同。茲為避免重複論述，並為便於相互比較，本文前兩節（「壹、年改三法撮要」與「貳、年改違憲疑義爭點分析」）爰就三法併為論述；第三節（「參、公務人員年改法違憲疑義審查」）則專就系爭公務人員年改法所涉及「解釋標的」（一稱「解釋客體」）—指聲請人具體指摘為違憲的條文，以及本院認為與聲請人指摘之條文具有「重要關聯」[11]，而主動納入審查範圍的其他條文—按前節所述之爭點分類，逐一審查是否合於憲法意旨，包括：說明「多數意見」（即本解釋「解釋文」及「解釋理由書」）的見解為何，本席何以礙難贊同的理由，並提出本席以為正確的解釋，以便讀者思辨評斷。第四節（「肆、不堪回首的審查程序」）回顧「年改三解釋」一路走來崎嶇離奇的審查經過，由程序面檢視大法官近兩年來面對政治敏感案件，「受理與否」進退維谷的困境。第五節（「伍、年改解釋案平議」）試由旁觀者角度，評論年改功過，以克盡知識份子的言責。末節（「揮手自茲去，蕭蕭班馬鳴」）略敘參與釋憲八年之感想，為這一段奇幻的人生歷程劃上句號。 壹、年改三法撮要 [5] 按軍人（武官）、公務人員（文官）與公立學校教師均屬國家所任（聘）用，以執行各種國家任務的人員，堪稱廣義的公務員。[12]軍、公、教人員的退休撫恤雖各自定有專法，然規定內容大同小異，演進歷程亦復相同。其次，綜觀近年OECD各國因社會（人口）結構變遷、國家財務拮据，而實施（廣義）公務員年金改革，其所採取的改革措施不外：「繳得多」（提高現職人員自繳退休基金的費率）、「領得晚」（延後退撫給與的起支年齡）、「領得少」（削減退撫給與的金額）與「完善管理」（改善退撫基金之經營）等幾項。年改三法自然也不例外。析言之： 一、軍公教退撫制度演進三階段 [6] 軍、公、教退撫制度的肇始各不相同，但最初皆採「恩給制」，即由政府逐年編列預算，全額負擔退休軍公教人員的「退撫給與」[13]，軍公教人員於在職期間完全無需自行提繳退撫儲金。後為減輕政府負擔，公、教、軍退撫乃分別自84年7月1日、85年2月1日及86年1月1日起，由「恩給制」改為「年金制」，亦稱「共同儲金制」，即由政府與現職軍公教人員按法定比率（65%與35%），按月撥繳「退撫基金費用」（退休儲金），設立「公務人員退休撫卹基金」（下稱「退撫基金」）[14]，用以支付退休人員的「退撫給與」[15]，並由政府負「最後支付保證」責任[16]。相關法律稱「年金制」為「退撫新制」，與退撫新制實施前（俗稱「退撫舊制」）之「恩給制」並存而行。[17]此次「年改三法」乃以退撫新制為基礎，進行改造（詳後），雖仍維持共同儲金制，但完全廢除（取代）前此之「退撫新制」與「退撫舊制」，堪稱「年改新制」。明瞭退撫制度的演進，有助於正確評價年改的憲法爭議（詳後）。 二、年改關於「繳得多」的變革 [7] 按「退撫新制」於規劃時，曾精算退撫基金達到財務收支平衡的「最適提撥率」應為「軍公教現職人員之本（年功）俸（薪）額加一倍」之18.97%（軍）、13.55%（公）、13.55%（教），[18]並由「政府」與「現職人員」各分擔其中的65%與35%。[19]惟「退撫新制」施行時，相關法律所規定之「退撫基金費用提撥費率」僅為8%至12%；[20]然實際（退撫基金費用）提撥率多未達法定上限，致其與各次精算報告所建議的「最適提撥率」之間的落差越來越大（詳情見本解釋之「附件三」）。為改善退撫基金費用自始提撥不足的缺失，年改三法乃將退撫基金費用撥繳費率進一步提升為12%至18%。[21]以上「繳得多」的變革皆自年改三法公布施行後生效，並未溯及既往。 |
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