大法官解釋 釋字第769號 |
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| 公佈日期：2018/11/09 |
| 解釋爭點 |
| 地方制度法第44條及第46條有關縣（市）議會正副議長選舉及罷免記名投票之規定，是否與憲法第129條及憲法增修條文第9條第1項之規範意旨相符？ |
| 此外，委員提案之說明更指出：「於無記名投票選制之掩護下，司法機關追訴、調查正、副議長（或主席）選舉之行、收賄投票犯罪，亦是困難重重，不僅勞師動眾、曠日廢時，且時而必須祭出非常手段始能釐清部分事實（如驗選票指紋），不但滋生無謂爭議，且虛耗國家司法資源。」（前揭院總第1544號委員提案第18257號參照）、「直轄市及縣（市）議會之正、副議長之投票前，所屬政黨則會公開推出一組候選人，該政黨之民意代表亦會針對其政黨候選人進行投票。近年來，每逢正、副議長改選期間皆會有賄聲賄影之傳聞，對於甫當選之民意代表，不啻為一種名譽損傷，所屬政黨之民意代表則以亮票之投票行為，杜絕買票傳聞；檢調單位亦針對民意代表投票現況，進行錄影搜證，並於選後針對亮票行為之民意代表進行傳喚、約談及偵辦，徒增困擾，對於端正選風，助益不大。」（立法院第9屆第1會期第1次會議議案關係文書院總第1544號委員提案第18219號參照）實務上，無記名投票規定確實造成民意代表及政黨莫大困擾。民意代表為自清或遵守黨紀，於投票時以各種方式亮票，往往遭到偵辦、起訴，讓民意代表及政黨進退維谷。各法院對亮票行為是否觸犯刑法第132條第1項「洩漏國防以外秘密罪」，亦見解不一，判決呈現分歧現象，衍生司法紛爭。顯可預見，系爭規定改採記名投票方式後，將有效化解上開問題，於政治及司法皆有助益。 106年6月22日地方制度法第44條及第46條修正公布後，多數地方自治團體皆陸續配合系爭規定，修正議會組織自治條例，將議長、副議長之選舉及罷免由無記名改為記名投票方式，惟若干地方自治團體之法規，如臺北市議會組織自治條例、臺東縣議會組織自治條例、金門縣議會組織自治條例及連江縣議會組織自治條例，迄今尚維持無記名投票方式之規定。本席認為，系爭規定係為解決全國地方自治運作上出現之重大問題，立於國家整體之觀點，以全國性規模，所採取之必要對策及措施，所有地方自治團體均應受其拘束。各地方自治團體之法規與系爭規定牴觸者，應屬無效。是地方自治團體之議會組織自治條例或議會組織規程未將無記名投票改為記名投票者，仍應遵照系爭規定，以記名投票方式行之。 事實上，依委員之提案說明，系爭規定之立法理由，除解釋理由書所引「為彰顯責任政治，並防止投票賄賂行為」外，尚有「貫徹政黨政治之理念」一項，值得注意。其說明指出：地方制度法第44條第1項「原就地方民意機關正、副議長（或主席），採取由民意代表以無記名投票方式互選，然此選制於實務上卻成為行、收賄投票之溫床，敗壞地方政治。政黨左支右絀，事前無法貫徹其推選舉之正、副議長人選，事後又因欠缺調查權而難以查明事實。現行無記名投票選制已使政黨政治難以貫徹至地方民意機關。」（前揭院總第1544號委員提案第18257號參照）。就我國政治生態觀之，所言應與事實無違，但於正、副議長之選舉過度強調政黨政治，似非所宜，故未為解釋理由書所採。 蓋地方自治團體之任務，重點在於處理住民日常生活上之現實課題，通常未涉及政治意識之取捨，按理與政黨政治之關係較為淡薄。惟我國地方選舉普遍政黨化，無論地方政府首長或議員之選舉，皆充滿政黨競爭現象；議會議長、副議長之選舉，亦不例外。地方政治政黨化，利弊得失如何，姑且不論，而議長之選舉政黨化，則有悖理之處，不得不察。議長對外代表議會，對內綜理會務，主持會議；其地位崇高，理應秉持公正中立原則，不受政黨左右或影響。因此，議長之人選應以具備公正中立之人格特質，且獲不分黨派多數議員認同者為宜。解釋理由書未納入「貫徹政黨政治之理念」一項，實乃出於此等考量。 二、系爭規定不生違背憲法第129條之問題 憲法第129條明定：「本憲法所規定之各種選舉，除本憲法別有規定外，以普通、平等、直接及無記名投票之方法行之。」解釋理由書表示：「查憲法本文及其增修條文均無明定地方議會議長及副議長之選舉及罷免事項，是縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免，非憲法第129條所規範，系爭規定有關記名投票規定之部分，自不生違背憲法第129條之問題。」從文義觀之，多數意見似認為地方議會議長及副議長選舉未見諸憲法條文，不屬憲法所規定之選舉，故與憲法第129條無關。反之，立法院院長及副院長由立法委員互選之，為憲法第66條所明定，則屬憲法所規定之選舉，應有憲法第129條之適用。本席認為，此一見解是否符合憲法第129條之規範意旨，有待商榷。 憲法第17條規定「人民有選舉、罷免、創制及複決之權」，明文保障人民之參政權。憲法第12章之章名「選舉、罷免、創制、複決」，顯然與憲法第17條規定遙相呼應。該章從第129條至第136條，計8個條文。第130條至第136條，係關於參政權之要件、原則及行使方法之規定。第129條位居該章首條，具有引領之作用，當屬有關參政權之樞要規定。的確，選舉權為最基本且最重要之參政權，而憲法第129條揭櫫選舉之四項基本原則：普通選舉、平等選舉、直接選舉及無記名投票，解釋上若不定位為有關人民參政權之規定，實與事理不合。 按國會議長之選任權，乃國會自主組織權之一環，屬於國會自律權之範疇。國會議員選任議長，係國會議員權能之行使，性質為一種議事行為。此與人民行使參政權，選舉公職人員，性質截然不同，不能相提並論。準此，立法委員選任立法院院長，乃立法委員行使國會議員之權能，並非人民行使參政權（選舉權），自始不屬憲法第12章規範之對象，應與憲法第129條無涉。換言之，即使立法院院長之選任為憲法第66條所規定，亦不生憲法第129條之適用問題。初不問地方議會是否如國會一般，享有議會自律權，其議員選任議長，乃地方議會議員權能之行使，與國會議員選任議長之性質並無二致。同理，地方議會議員選任議長，亦非人民行使參政權（選舉權），應與憲法第129條無關。是本號解釋認系爭規定有關以記名投票方式選舉及罷免議長、副議長之規定，不生違背憲法第129條之問題，洵有道理。 【註腳】 [1] 廣田全男著，事務分配論の再檢討—憲法の視點から，公法研究第62號，2000年，頁180。 [2] 許志雄著，憲法秩序之變動，元照，2010年2版，頁397。 [3] 同註[2]，頁408。 [4] 芦部信喜著、高橋和之補訂，憲法，岩波書店，2005年第3版第7刷，頁337。 [5] 杉原泰雄著，憲法Ⅲ—統治の機構，有斐閣，1993年，頁460-464。 [6] 國會議長之選任屬國會自律權範圍，其選任方式由國會以議事規則定之即可，要無疑義。地方議會之地位及任務均與國會有別，是否享有憲法保障之議會自律權，不無爭議。惟地方議會係具意思決定權限之合議制組織，即使受憲法保障之程度與國會不同，亦應賦予一定程度之自律權，俾使發揮地方議會之機能。參照駒林良則著，地方議會の自律權の再檢討，收於樋口陽一、上村貞美、戶波江二編「日獨憲法學の創造力（下卷）—栗城壽夫先生古稀記念」，信山社，2003年，頁427以下。 |
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