大法官解釋 釋字第769號 |
|---|
| 公佈日期：2018/11/09 |
| 解釋爭點 |
| 地方制度法第44條及第46條有關縣（市）議會正副議長選舉及罷免記名投票之規定，是否與憲法第129條及憲法增修條文第9條第1項之規範意旨相符？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 許志雄 提出 106年6月22日修正公布之地方制度法第44條第1項前段規定：「⋯⋯縣（市）議會置議長、副議長⋯⋯由⋯⋯縣（市）議員⋯⋯以記名投票分別互選或罷免之。」及第46條第1項第3款規定：「⋯⋯縣（市）議會議長、副議長⋯⋯之罷免，依下列之規定：⋯⋯ 三、⋯⋯由出席議員⋯⋯就同意罷免或不同意罷免，以記名投票表決之。」（下併稱系爭規定）本號解釋表示，系爭規定有關記名投票規定之部分，符合憲法增修條文第9條第1項所定由中央「以法律定之」之規範意旨；且縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免，非憲法第129條所規範，系爭規定有關記名投票規定之部分，自不生違背憲法第129條之問題。就其合憲之結論，本席敬表贊同。惟系爭規定有關記名投票規定部分，涉及中央（國家）與地方之權限劃分、立法依據及界限等問題，而有無侵害地方自治之本旨，則為合憲與否之關鍵所在。對系爭規定有無侵害地方自治之本旨問題，多數意見略而不談，顯有不足之處。是系爭規定之合憲理由，除解釋理由書所示外，猶有補充說明之空間。又系爭規定有關記名投票規定部分，何以非憲法第129條所規範，而不生違背憲法第129條之問題，多數意見語焉不詳，亦有闡明、辨正之必要。爰提出協同意見書。 一、系爭規定尚不違背地方自治之本旨 我國為單一國，憲法第10章「中央與地方之權限」卻仿聯邦制國家之體例，於第107條至第109條分別明定中央、省及縣掌理之事項，並於第111條揭示剩餘權之歸屬原則。憲法增修條文第9條第1項復規定，省、縣地方制度「應以法律定之」。惟理論上，即使屬地方自治事項，無論其是否為憲法所明定者，中央於不違反地方自治之本旨範圍內，亦得立法規範之。例如，縣公營事業、縣稅、縣債係由縣立法並執行之事項（憲法第110條第1項第3款、第6款、第7款參照），而中央立法限制縣之舉債上限（公共債務法第5條參照），規定縣政府課徵縣稅時應遵守之事項（地方稅法通則參照），或對縣公營事業移轉民營加以規範（公營事業移轉民營條例參照），並無不可。尤其，針對必須立於國家整體之觀點，以全國性規模，採取必要對策及措施之事項，制定有關法律，更是中央責無旁貸之任務[1]。況且，傳統公法學基於法治主義，採取「法令先占理論」，認為一旦中央法令就地方自治事項有所規定，地方自治團體即應受其拘束，不得以自治條例另為不同之規範。地方自治條例若牴觸中央法令，應屬無效。雖然，近年來學術界及實務界嘗試突破「法令先占理論」，以強化地方自治或地方分權之機能。論者或主張中央就地方自治事項僅得為框架立法，俾保留地方自主之空間與彈性；或主張應依各地方自治事項之性質，以及所涉人權之種類，在一定領域或範圍內，容許地方自治團體立法，為與中央法令不同之規範。本席認為，地方自治條例原則上不得牴觸中央法律，但地方自治團體擔負住民生活環境之維護責任，有時為因地制宜，不得不超越中央立法之規定，自行設定較嚴格之必要管制。特別是基於人權保障之要求，就地方自治事項，以地方立法突破中央立法，未必與法治主義之意旨有違。 再者，如歐洲地方自治憲章及世界地方自治宣言所示，地方自治團體應具有自主組織權，於不違反法律上之一般規定範圍內，為因應地域需要，確保行政運作效率，得自行決定內部之行政機構[2]。亦即，地方自治團體對其內部組織及人員之設置，應有相當自主決定之權限，以因應地方事務之需要。憲法或法律即使基於某些考慮，對地方自治團體組織可為一定規範，亦應讓其保有充分彈性[3]。地方議會議長、副議長之選舉及罷免，亦與地方自治團體之自主組織權有關，但其屬議會（立法機關）之問題，與行政機關不盡相同，中央立法應如何規範，是否為全國一致性之規範，自當另有考量因素。 就本件而言，憲法增修條文第9條第1項第3款明定，「縣設縣議會」屬中央之立法事項。縣議會置議長與副議長，以及其選舉與罷免之投票方式，皆與縣議會之設置有關，解釋上涵蓋於上開規定之範圍內，中央自得以法律規範之。詳細理由，見諸解釋理由書，不俟贅言。該等事項之立法，涉及地方制度之政策形成，於不違反地方自治之本旨範圍內，本院應予尊重。 所謂地方自治之本旨，包含團體自治與住民自治兩大要素。團體自治係指國家領土內另有地域團體，其具備獨立於國家之法律人格（公法人），可依自己之意思與責任，由本身之機關處理地方公共事務。住民自治則要求，地方公共事務之處理決定過程，應有住民之參與。前者具自由主義及地方分權之意涵，後者彰顯民主主義之理念[4]。追根究底，地方自治本旨之理解，繫於人權保障目的及國民主權（人民主權）原理[5]。 解釋理由書稱：「按縣議會議長及副議長之選舉及罷免，究應採記名或無記名投票方式，因各有其利弊，尚屬立法政策之選擇。查中央立法者考量地方議會議長及副議長之選舉實務，為彰顯責任政治，並防止投票賄賂行為（立法院第9屆第1會期第2次會議議案關係文書院總第1544號委員提案第18257號及第18525號參照），乃修正為系爭規定，將地方議會議長及副議長之選舉及罷免，由無記名投票改為記名投票方式，有其上述正當目的，且其手段與目的之達成間亦有合理關聯，並非恣意之決定，尚未逾越中央立法權之合理範圍。」多數意見首先對記名或無記名投票方式採取開放立場，認其抉擇屬立法者之政策形成空間，原則上應予尊重；繼則表示系爭規定將無記名投票改為記名投票方式，如立法委員提案說明所示，係為彰顯責任政治，並防止投票賄賂行為，目的正當；最後以手段與目的之達成間具有合理關聯性為由，認定系爭規定尚未逾越中央立法權之合理範圍。其合憲判斷簡明俐落，似無疑義。惟如前所述，系爭規定所涉事項，中央立法縱有政策形成空間，亦不得違反地方自治之本旨。關於系爭規定有無違反地方自治之本旨，多數意見絲毫未見著墨，難免有疏漏之嫌。 按地方議會議長及副議長之選舉及罷免，究採記名或無記名投票方式，本不待中央立法規範，由地方自治條例或議會議事規則定之即可[6]。惟我國歷來地方議會議長之選舉，屢傳賄賂投票，嚴重戕害地方自治，並對民主政治造成不利之影響，已至非由中央藉投票方式之規定尋求解決不可之地步。立法者基於政治環境之特殊性，為彰顯責任政治，並防止投票賄賂行為，於系爭規定明定採取記名投票方式，乃不得已之作法。此一作法，必然於某種程度內，壓縮地方自治團體之自主決定空間。若有論者因而批判系爭規定侵害地方自治，亦非難以想像之事。然投票賄賂行為乃民主之毒瘤，必須去除，否則地方自治徒具虛名，將淪為黑金政治之溫床。換言之，藉由系爭規定廓清地方政治，防止黑金侵蝕民主，不僅不會侵害地方自治之本旨，更有助於地方自治之健全發展，而符合國民主權原理之精神。 |
| < 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 > |
填單諮詢
最新活動