大法官解釋 釋字第769號 |
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| 公佈日期：2018/11/09 |
| 解釋爭點 |
| 地方制度法第44條及第46條有關縣（市）議會正副議長選舉及罷免記名投票之規定，是否與憲法第129條及憲法增修條文第9條第1項之規範意旨相符？ |
| [22] 第一，聲請人於106年5月18日召開之第18屆第5次定期會第3次會議審查90年7月16日修正公布之雲林縣議會組織自治條例第6條修正草案（「本會置議長、副議長各一人，由議員以記名投票分別互選或罷免之。⋯⋯」）時，決議「退回」該議案（按：意即不擬修正）。嗣因李明哲議員發言：「本席於上次定期會要求本案應聲請大法官會議解釋，請業務單位儘速辦理」，大會主席蘇俊豪副議長乃裁示：「請本會法制室於一星期內提出聲請」。聲請人旋於106年7月20日聲請本院解釋系爭規定有無牴觸憲法。按本院釋字第527號解釋（理由書第4段：「地方立法機關經各該議會之決議，得依司法院大法官審理案件法第5條第1項第1款⋯⋯聲請本院為憲法解釋⋯⋯，無須經由上級機關層轉」），應認其符合聲請之要件。惟聲請人嗣於107年6月28日修正公布雲林縣議會組織自治條例第6條（「本會置議長、副議長各一人，由議員以記名投票分別互選或罷免之。⋯⋯」），使之符合系爭規定。原聲請解釋之「違憲疑義」既已不復存在，此時本院是否仍得受理本件聲請，非無疑義。蓋本院釋字第527號解釋解釋文（第2段末句）已明白釋示：「原通過決議事項或自治法規之各級地方立法機關，本身亦不得通過決議案又同時認該決議有牴觸憲法、法律、中央法規或上級自治團體自治法規疑義而聲請解釋」！解釋理由書第1段如何能輕描淡寫地說：本件聲請「經核與司法院大法官審理案件法第5條第1項第1款所定聲請要件相符，爰予受理」？ [23] 其次，多數大法官明知本件聲請解釋之「違憲疑義」業已消失，但仍堅持受理，解釋理由書第2段乃補充說明：「然因系爭規定⋯⋯所涉之憲法疑義，屬中央與地方立法權限劃分，涉及地方自治之適用範圍，而有本質上之重要性，具解釋之憲法價值；又迄本解釋作成日，若干縣市議會之組織自治條例有關議長及副議長選舉及罷免之規定尚未依系爭規定改為記名投票，故就系爭規定作成解釋，有其實際價值」，爰仍決議受理，作成本解釋。試問：這些受理的理由，在今（107）年5月4日大法官第1476次會議中決議不予受理的「會台字第13668號聲請案」（立法委員林為洲等38人聲請解釋前瞻特別預算審查程序違憲案），及今（107）年10月5日大法官第1482次會議中決議不予受理的「會台字第13398號聲請案（監察院聲請解釋黨產條例違憲案）不也俱在，何以卻堅不受理？實則，前瞻預算案涉及「民主政治之真諦在於包容與妥協」，黨產條例案涉及「轉型正義應受實質法治國原則的制約」，兩案均攸關我國「脆弱的法治」能否與「狂熱的民主」維持適切的衡平，抑或終不免墮入政黨「冤冤相報」的惡性循環，其「憲法上之本質重要性」較諸本件聲請可謂遑不相讓，猶有過之！何以竟不獲多數大法官垂聞？！ [24] 再者，本院前於107年8月10日大法官第1481次會議中分別就「107年度憲一字第1號聲請案」（花蓮縣政府及金門縣政府聲請解釋107年7月1日生效施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例第28條等規定違憲）、「107年度憲一字第7號聲請案」（連江縣政府聲請解釋107年7月1日生效施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例第34條等規定違憲）、「107年度憲一字第5號聲請案」（新北市政府聲請解釋107年7月1日生效施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例第34條等規定違憲）、「107年度憲一字第8號聲請案」（南投縣政府聲請解釋107年7月1日生效施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例第28條等規定違憲）及「107年度憲一字第6號聲請案」（苗栗縣政府聲請解釋107年7月1日生效施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例第28條等規定違憲）等5案，均以「公立學校退休人員退休金給付事項⋯⋯尚非專屬地方自治之事項；⋯⋯本件聲請與本院釋字第527號解釋意旨所示，地方政府釋憲聲請得不經上級主管機關層轉之要件不符」為由，決議不予受理。亦即，直接認系爭事項並非「專屬」地方自治之事項，須經上級主管機關層轉，才能聲請本院解釋。然依卷附資料，本件聲請人向本院聲請釋憲前，曾先請示內政部，內政部認為本件系爭事項—地方議會議長、副議長的選舉、罷免方式—依本院釋字第527號解釋之意旨，屬地方自治事項，無須經其層轉。[11]哪知本院受理後，作成本解釋，竟認為系爭事項屬於憲法增修條文第9條第1項授權由中央以法律定之之事項。兩相對照，本件與前述（107年8月10日大法官第1481次大法官會議通過的）5件不受理決議的程序審查作法，顯有矛盾。其實，程序問題與實體問題往往彼此相因、互為表裡，而難截然劃分。「程序審查」（受理與否）允宜從寬，以免過早涉入「實體判斷」（認定系爭事項是否為地方自治事項）。 [25] 總之，本院近來幾度程序暴衝，試圖以各種理由，變更本院解釋先例所確立的程序審查慣例，加嚴聲請解釋要件，本案證明這樣的操作已經遭遇到困難，顧此失彼，難以自圓。眼下各種「年金改革」釋憲聲請案即將如洪水般湧進本院，本席誠懇呼籲：多數大法官應坦承失誤，過不憚改，回歸本院「聲請要件從寬審查」的先例。 [26] 綜上，本案徹底顛覆了我國以「憲法」保障地方自治的基本精神，通篇並未說明：各縣（市）議會何以不得自行決定其議長、副議長的選舉、罷免方式？此事何以不能「因地制宜」，非得「全國一致」？另甫經幾度程序暴衝，從嚴審查聲請要件之後，本件又突然回歸「聲請要件從寬審查」的慣例，作法反覆。這些都令人難以信服。 三、結語 [27] 司法的獨立與公正（the independence and impartiality of the judiciary）乃法院贏得人民信賴的前提。「司法獨立」不僅指「外部獨立」――法官審判應不受外力（如政治）干涉，並指「內部獨立」――法官審判應不思迎合上意、配合當道。「司法公正」則指法官認事用法應力求見解如一，裁判先例變更尤須慎重，俾法律適用平等，人人知所適從；並指法官應注意端正舉止（例如遇有利益衝突案件，應行迴避審理），使理性之人無所詬病，俾「正義不僅獲得伸張，且須彰顯於人前」（Justice must not merely be done but must also be seen to be done）。如果大法官像日前肇事的普悠瑪號火車，一會兒突然失去動力（拒不受理重大釋憲聲請），一會兒失速暴衝（作成後果堪慮的解釋），如何贏得人民的信賴？！ |
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