大法官解釋 釋字第769號 |
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| 公佈日期：2018/11/09 |
| 解釋爭點 |
| 地方制度法第44條及第46條有關縣（市）議會正副議長選舉及罷免記名投票之規定，是否與憲法第129條及憲法增修條文第9條第1項之規範意旨相符？ |
| [14] 應注意的是，憲法增修條文第9條第1項雖排除憲法第108條第1項第1款之適用，然並未改變憲法保障地方自治的基本精神。[7]不僅憲法增修條文第9條第1項並未排除憲法第110條（縣立法並執行事項）的適用，且綜觀憲法增修條文第9條第1項第3款（「縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之」）、第4款（「屬於縣之立法權，由縣議會行之」）及第5款（「縣設縣政府，置縣長一人，由縣民選舉之」）等規定，可知：縣依然是實施「地方自治」的政治團體。縣「地方自治」既受憲法之制度性保障，即應享有一定之自主權限（本院釋字第498號解釋參照），包括組織自主權（本院釋字第467號解釋及第527號解釋參照）與財政自主權（本院釋字第550號解釋參照）等。換言之，縣自治仍受憲法之制度性保障，與直轄市自治僅屬「法律保留」事項（憲法第118條參照），截然不同。因此，憲法增修條文第9條第1項帽頭所謂「省、縣地方制度，應包括左列各款，以法律定之⋯⋯」，絕不能無限擴張地解讀為：「舉凡地方制度有關事項，皆已授權中央以法律定之」！ [15] 多數意見的「深層論理」何以會建立在一個「隱含的」（未明說的）前提認知—誤以為憲法增修條文第9條第1項排除憲法第108條第1項第1款之適用後，省、縣地方制度就變成中央得以法律規定之事項—之上？殆因其不願適用憲法第111條前段規定（按系爭「事務性質」判定權限歸屬）有關。蓋一旦承認憲法增修條文第9條第1項並未列舉「縣議會議員選舉、罷免議長、副議長的投票方式」，而須依「事務之性質」，判斷權限之歸屬時，將很難證立：何以「縣議會議員選舉、罷免議長、副議長的投票方式」具有全國一致之性質，而應由中央立法規定！前述「前提認知」錯誤，使得多數大法官竟不自覺地放棄了「守護憲法」的神聖職責――不使中央得以法律侵害憲法所保障的縣自治權限！ [16] 其實，多數大法官心知：欲由「不受憲法第一百零八條第一項第一款⋯⋯之限制」一語，推論「憲法增修條文第9條第1項所謂「省、縣地方制度，應⋯⋯以法律定之」已授權中央以法律規定「縣議會議長、副議長選舉、罷免之投票方式」，確實牽強。然，為了堅持「系爭規定為合憲」的結論，必須設法「補強」前述空洞而跳躍的「表層論理」，於是只好硬著頭皮，創造了適用於「中央、地方權限劃分」的「比例原則」（雖然多數大法官不願這麼稱呼它）！ 4.欲以「比例原則」解決「中央、地方權限劃分」爭議，無異緣木求魚 [17] 眾所皆知，憲法第23條（所謂「所必要者」）所蘊含的「比例原則」原在限制國家對於人民基本權利所為之限制，故德國人將之稱為「限制的限制」（Schranken-Schranken）條款。將「比例原則」用於審查「中央立法有無侵害地方（縣）自治權限」，乃本解釋之發明。又，多數意見為了避免適用憲法第111條前段的規定（即按系爭事務性質，判定權限歸屬），解釋理由書第8段末句遂將審查結論寫作：將地方議會議長及副議長的選舉、罷免，由無記名投票改為記名投票，「尚未逾越中央立法權之合理範圍」！然，不探究系爭法律規定有無侵害地方（縣）自治權限，如何能得出「尚未逾越中央立法權之合理範圍」的結論？著實令人匪夷所思！ [18] 為審查「中央、地方權限劃分」是否合乎「比例原則」，多數意見先是在解釋理由書第7段末句提示審查基準：「就此憲法授權事項之立法，涉及地方制度之政策形成，本院應予尊重，原則上採寬鬆標準予以審查」。接著在解釋理由書第8段進行了操演：「查中央立法者考量地方議會議長及副議長之選舉實務，為彰顯責任政治，並防止投票賄賂行為⋯⋯，乃修正系爭規定，將地方議會議長及副議長之選舉及罷免，由無記名投票改為記名投票方式，有其上述正當目的，且其手段與目的之達成間亦有合理關聯，並非恣意之決定，尚未逾越中央立法權之合理範圍」。然從事理上說，必須先確定「系爭事務」—縣議會議員選舉、罷免其議長、副議長的投票方式—係屬於中央或地方（縣）的立法權限，進而審查該權限之行使是否合理（逾越必要程度）才有意義。換言之，如果認為系爭事務因係「未列舉事項」，且依其性質應屬「因地制宜」者，則縱然中央以法律規定之內容確有正當目的，且其採取之手段（如記名投票）與目的之達成間也存在合理關聯，仍不免因違反「中央、地方權限劃分」原則而「違憲」。總之，前述「中央、地方權限劃分」的解釋方法論，實際上既無從規避，也不可能用「比例原則」來代替！ 5.本解釋後果堪慮 [19] 本解釋的後續效應，尚不在於它的「結論」――縣（市）議會議員改以「記名投票」方式，選舉、罷免其議長、副議長之規定為「合憲」。蓋倘若立法院有朝一日又修法，改回「無記名投票」，按本解釋的邏輯，大法官也必須宣告其為「合憲」。本解釋真正令人憂慮的，是它的「論理」――凡與縣議會組織及其運作有關之重要事項，均屬憲法增修條文第9條第1項明文賦予中央應以法律定之的事項。準此論理，今後所謂「受憲法保障的地方自治事項」將蕩然無存。蓋縣今後所能立法並執行的「自治事項」僅為中央認為「不重要」，而尚未以法律規定的「剩餘（雞肋）事項」！憲法保障地方自治的立意，至此已經徹底顛覆。「爾愛其羊，我愛其禮」！本解釋無端地葬送了「受憲法保障的地方自治」，豈非因小而失大？！ [20] 更深刻地說，如欲落實憲法保障地方自治的本旨，多數大法官必須先放棄「作之君、作之師」的大一統心態。解釋理由書（第8段第1句）既已認知：「按縣議會議長及副議長之選舉及罷免，究應採記名或無記名投票方式，因各有其利弊，尚屬立法政策之選擇」，怎麼就容不得任由各縣（市）自行抉擇，形成「因地制宜」的多元體制[8]？！荊知仁教授曾感慨地說：「模仿一種外來的政治文化，其形貌易得，其神髓則難求」。[9]所言甚是。 二、緊縮釋憲大門的流弊業已浮現，多數同仁應勇於改過，回頭是岸 [21] 為拒絕受理釋憲聲請，本院近來屢屢破例從嚴解釋聲請要件，尤其是「行使職權」與「適用法律或命令」。[10]雖本席一再苦口直諫，無奈多數同仁心意已決，充耳不聞。本解釋多數大法官意欲受理，竟全然未審查本件聲請人（雲林縣議會）是否及如何「行使職權」與「適用法律」。關於本件聲請要件之審查，至少有以下三點值得商榷。 |
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