大法官解釋 釋字第769號 |
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| 公佈日期：2018/11/09 |
| 解釋爭點 |
| 地方制度法第44條及第46條有關縣（市）議會正副議長選舉及罷免記名投票之規定，是否與憲法第129條及憲法增修條文第9條第1項之規範意旨相符？ |
| [9] 多數意見的論理包含兩個層次。一為表層，一為深層。「表層論理」的破綻顯而易見，「深層論理」則非經一番剖析，不易察覺其問題。「表層論理」見於理由書第7段。撇開拐彎抹角的文句不論，其核心論證為：（一）憲法增修條文第9條第1項第3款明定：「省、縣地方制度，應包括左列各款，以法律定之⋯⋯三、縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之」；（二）其義「非僅指縣議會之設立，尚得包括與縣議會組織及其運作有關之重要事項」。（三）「縣議會 [10] 持平地說，前揭憲法增修條文第9條第1項第3款之規定，應秉持憲法保障地方自治的精神，理解為：「縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之」，乃省、縣地方制度的核心事項，故明定其應以（中央）法律定之。因此，如欲作擴張解釋（論理解釋的一種），其有效射程應該是：凡與「縣設縣議會」或「縣議會議員由縣民選舉之」二者之一，具有「密不可分之關係」的事項，亦應以（中央）法律定之，俾貫徹前揭憲法增修條文（關於「縣設縣議會」及「縣議會議員由縣民選舉之」應以法律定之）的意旨。[6]然而，「議員選舉、罷免議長、副議長的方式」（無論是記名投票或無記名投票），與「縣設縣議會」並無必然關係。蓋「設縣議會」未必須置議長、副議長，遑論限定其選舉、罷免的方式。至於「議員選舉、罷免議長、副議長之方式」與「縣議會議員由縣民選舉之」，更無必然關係可言。準此以觀，多數意見（解釋理由書第7段）以「縣議會議長、副議長選舉、罷免之投票方式，攸關縣議員行使投票之職權」，推論：凡「屬與縣議會組織及其運作有關之重要事項」，包含議員選舉、罷免議長、副議長的方式，均屬該條項所謂「應以（中央）法律定之」的範圍，已經逾越了「擴張解釋」的有效射程，變成「黑白牽拖」（台語）了！ [11] 究多數大法官所以會作出如此粗糙的推論，實因在「表層論理」的背後，還有一「深層論理」（前提認知）作支撐。此一深層論理表面上載於解釋理由書第5段：「足見憲法本文及其增修條文就縣地方制度事項已明文賦予中央以法律定之（按：疑漏了受詞「者」字），（按：疑漏了轉折語「即」字）無須再依憲法第111條規定判斷」。然而，從前述「中央、地方權限劃分」通行的解釋方法論觀之，這句話並無不妥，所以還稱不上是深層論理。其深層論理毋寧隱身於解釋理由書第6段：「由於憲法增修條文第9條第1項已經規定省、縣地方制度，以法律定之，不受憲法第108條第1項第1款之限制，爰本件解釋應以該增修條文規定之意旨而為審查及判斷」。這句話顯示：多數大法官之所以誤（曲）解了憲法增修條文第9條第1項的意思，很可能是因其誤（曲）解了該條項中所謂「不受憲法第108條第1項第1款⋯⋯之限制」的意思所致。 3.關於憲法增修條文第9條第1項的正確解讀 [12] 憲法增修條文第9條第1項規定： 「省、縣地方制度，應包括左列各款，以法律定之，不受憲法第一百零八條第一項第一款、第一百零九條、第一百十二條至第一百十五條及第一百二十二條之限制： 一、省設省政府，置委員九人，其中一人為主席，均由行政院院長提請總統任命之。 二、省設省諮議會，置省諮議會議員若干人，由行政院院長提請總統任命之。 三、縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之。 四、屬於縣之立法權，由縣議會行之。 五、縣設縣政府，置縣長一人，由縣民選舉之。 六、中央與省、縣之關係。 七、省承行政院之命，監督縣自治事項。」 上開憲法增修條文原是為了達成「凍省」的政策目標，而凍結（排除）憲法本文相關規定的適用，此由其帽頭所凍結（排除適用）的條文――憲法第108條第1項第1款、第109條、第112條至第115條及第122條――觀之，即明。不料多數意見硬是抓住其中「不受憲法第一百零八條第一項第一款⋯⋯之限制」一語，大作文章，無限上綱，而忽略了其他憲法相關條文，以致對於所謂「省、縣地方制度，應⋯⋯以法律定之」的意思，發生了致命性的誤解！ [13] 憲法第108條第1項第1款規定：「左列事項由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：一、省縣自治通則。」惟省縣自治通則在國民政府從大陸撤退前尚未完成立法（僅進行二讀）。遷台後，因情事變更，中央政府決定改弦更張，乃由行政院發布行政命令「臺灣省各縣市實施地方自治綱要」，在台灣地區推行地方自治。然依據前述「綱要」所推行的地方自治，並非憲法所規定的地方自治（本院釋字第260號解釋參照）。所以民國81年（二次）憲法增修時，為落實憲法地方自治之精神，特於憲法增修條文第17條規定：「省、縣地方制度，應包括左列各款，以法律定之，不受憲法第一百零八條第一項第一款、第一百十二條至第一百十五條及第一百二十二條之限制：⋯⋯二、屬於省、縣之立法權，由省議會、縣議會分別行之。三、省設省政府，置省長一人，縣設縣政府，置縣長一人，省長、縣長分別由省民、縣民選舉之。⋯⋯」。據此，民國83年舉辦了首次台灣省省長民選。後來為了「凍省」並停止省長民選，而有民國86年（四次）憲法增修條文第9條第1項之規定，沿用至今。由以上立法沿革可知，自民國81年以來歷次憲法增修條文有關「省、縣地方制度」的規定均明文排除憲法第108條第1項第1款之適用，乃因「省縣自治通則」並未完成立法的緣故。 |
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