大法官解釋 釋字第769號 |
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| 公佈日期：2018/11/09 |
| 解釋爭點 |
| 地方制度法第44條及第46條有關縣（市）議會正副議長選舉及罷免記名投票之規定，是否與憲法第129條及憲法增修條文第9條第1項之規範意旨相符？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同意見書： 大法官 詹森林 提出 本號解釋主文有兩項。一為：地方制度法第44條第1項及第46條第1項第3款（下合稱系爭規定），關於縣（市）議會議長、副議長，由縣（市）議員以記名投票分別互選或罷免之，及縣（市）議會議長、副議長之罷免，由出席議員就同意罷免或不同意罷免，以記名投票表決之，符合憲法增修條文第9條第1項所定由中央以「法律定之」之規範意旨。二為：縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免，非憲法第129條所規範，前開地方制度法有關記名投票規定之部分，自不生違背憲法第129條之問題。 就前開第一項主文，本席礙難贊同，爰提出部分不同意見書。 壹、地方自治受憲法制度性保障 按地方自治受憲法制度性保障，迭經本院解釋在案。綜觀本院相關解釋，應強調者為：「地方自治為憲法所保障之制度。⋯⋯地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。」[1]「地方自治為憲法所保障之制度，憲法於第10章詳列中央與地方之權限，除已列舉事項外，憲法第111條明定如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬於中央，有一縣性質者則屬於縣，旨在使地方自治團體對於自治區域內之事務，具有得依其意思及責任實施自治之權。地方自治團體在特定事務之執行上，即可與中央分權，並與中央在一定事務之執行上成為相互合作之實體。」[2]「地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限。」[3] 貳、從地方自治受憲法制度性保障觀點看憲法增修條文第9條第1項第3款及系爭規定 憲法本於「均權原則」，於第10章就中央與地方之權限，先於第107條至第110條分別列舉「中央立法並執行之事項」、「中央立法並執行，或交由省縣執行之事項」、「省立法並執行，或交由縣執行之事項」、「縣立法並執行之事項」，又於第111條明定，除前開第107條至第110條所列舉之事項外，其餘未列舉事項，應按「有全國一致之性質」、「有全省一致之性質」、「有一縣之性質」，而分別屬於「中央」、「省」及「縣」；遇有爭議時，由立法院解決之。 從憲法第111條之文義觀之，在決定「未列舉事項」所生之中央與地方權限爭議時，應先探究該未列舉事項之性質，是否有全國一致、全省一致，或一縣之情形；無從依其性質決定該未列舉事項之權限歸屬時，始得由立法院解決。 此外，憲法又緊接著於第11章就地方制度，分別明定省、縣有關事項。其相關條文（憲法第112條至第128條）中，可供本號解釋參考者，為第121條「縣實行縣自治」、第123條「縣民⋯⋯，對於縣長⋯⋯，依法律行使選舉、罷免之權」、第124條「縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之。屬於縣之立法權，由縣議會行之。」及第126條「縣設縣政府，置縣長一人。縣長由縣民選舉之。」 再者，關於省縣地方制度，憲法增修條文第9條第1項規定：「省、縣地方制度，應包括左列各款，以法律定之，不受憲法第108條第1項第1款、第109條、第112條至第115條及第122條之限制：⋯⋯三、縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之。四、屬於縣之立法權，由縣議會行之。五、縣設縣政府，置縣長一人，由縣民選舉之。」 由是可知，憲法就縣自治事項，在組織方面，固明定應有立法機關（縣議會/第124條第1項）及行政機關（縣政府/第126條前段），但卻僅就行政機關，明定應置縣長，並就縣長之產生，明定應由縣民選舉之（第126條）；但就縣議會，是否應置首長（議長）及其代理人（副議長），該首長及其代理人如何產生，則皆為沈默。 憲法增修條文第9條第1項，依舊如此；亦即以第5款明定縣之行政機關（縣政府）、該機關之首長（縣長）及產生方式（由縣民選舉），但就縣之立法機關，則僅以第3款明定應設縣議會及縣議會議員由縣民選舉之，至於該立法機關應否有首長（議長）及其代理人（副議長），該首長及其代理人如何產生，均無明文。 準此，關於本件解釋之爭議（縣議會議長、副議長之選舉及罷免），並未見諸憲法第11章「地方制度」第2節「縣」相關條文（憲法第121條至第128條），亦未經憲法增修條文第9條第1項明定。此時，既然憲法增修條文第9條第1項，僅排除憲法第108條第1項第1款、第109條、第112條至第115條及第122條，而未排除憲法第111條，則關於縣議會議長、副議長之產生及去職，即應適用憲法第111條規定，並應探究此事項是否有全國一致、全省一致，或一縣之情形，而決定應由中央或地方立法決定之。 本號解釋多數意見認為，系爭規定符合憲法增修條文第9條第1項之規範意旨，其理由要旨略為：解釋憲法增修條文第9條第1項第3款所定「縣設縣議會」，尚得包括與縣議會組織及其運作有關之重要事項，而縣議會之議長，對外代表議會，對內綜理及主持議會立法事務，乃與縣議會組織及其運作有關之重要事項，故關於議長之選舉與罷免，仍屬憲法增修條文第9條第1項所稱「中央得以法律定之」之事項；且中央就此所制定之法律（即系爭規定），乃憲法授權事項之立法，涉及地方制度之政策形成，釋憲者應予尊重，原則上採寬鬆標準予以審查；又縣議會議長及副議長之選舉及罷免方式，不論採記名或無記名投票方式，均各有其利弊，尚屬立法政策之選擇，立法者係鑑於地方議會議長及副議長之選舉實務，為彰顯責任政治，並防止投票賄賂行為，乃修正為系爭規定，將地方議會議長及副議長之選舉及罷免，由無記名投票改為記名投票方式，有其上述正當目的，且其手段與目的之達成間亦有合理關聯，並非恣意之決定，尚未逾越中央立法權之合理範圍（本號解釋理由書第7段及第8段參照）。 |
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