大法官解釋 釋字第769號 |
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| 公佈日期：2018/11/09 |
| 解釋爭點 |
| 地方制度法第44條及第46條有關縣（市）議會正副議長選舉及罷免記名投票之規定，是否與憲法第129條及憲法增修條文第9條第1項之規範意旨相符？ |
| （四）針對地方會議長及副議長之選舉及罷免而言，其是否屬於憲法第108條所規定中央立法之事項，或屬於第109條及第110條所規定地方立法之事項，確有不明確之處。憲法第108條中與本件相關者為該條第1項第1款所規定：「省縣自治通則」（即現行之地方制度法）由中央立法並執行之，或交由省縣執行之。然地方制度法究竟可以規範地方自治之何種事宜，而不致違反憲法規定中央與地方分權及地方自治之精神，以及地方議會議長及副議長選舉及罷免是否為中央或地方立法權限之範圍，無法即以該款文字而為判斷。另憲法第109條第1項第12款及第110條第1項第11款均有「其他依國家法律賦予之事項」屬於地方立法並執行之範疇之規定。然中央立法是否得規範地方議會議長及副議長之選舉及罷免，亦無法直接由該二款規定之文字而獲結論。又憲法增修條文第9條第1項第3款及第4款規定：「省、縣地方制度，應包括左列各款，以法律定之，不受憲法第108條第1項第1款、第109條、第112條至第115條及第122條之限制：⋯⋯三、縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之。四、屬於縣之立法權，由縣議會行之。⋯⋯」惟其對縣議會議長及副議長之選舉及罷免，並未明文規範。該條第3款雖規定「縣設縣議會」應以法律定之，然是否即可認為縣議長及副議長之選舉及罷免，亦應由中央以法律定之，並非明確；該條第4款雖稱「屬於縣之立法權，由縣議會行之」，然是否因而得解讀為議長及副議長選舉及罷免屬縣之立法權，亦不明確。 （五）地方議會議長及副議長究應採記名或無記名方式選舉及罷免，憲法本文及其增修條文既未明確規定，自應屬憲法未列舉屬於中央或地方權限之事項，而應依憲法第111條前段規定「除第107條、第108條、第109條及第110條列舉事項外，如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬於中央，有全省一致之性質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣」之意旨為判斷。如中央就該爭議之事項已有立法規範，則依憲法第111條後段規定「遇有爭議時，由立法院解決之」之精神，除有明顯侵害憲法所明定之地方權限之情事外，原則上應尊重中央之立法。蓋該條既規定，於有爭議時，由立法院解決，而中央又已有立法，實質上相當於中央已經透過立法，「解決」剩餘權分配之爭議，並將該立法規定之內容，納為中央立法事項。 （六）地方議會議長及副議長選舉及罷免究竟採行記名與無記名方式為之，涉及此種選舉及罷免是否採行公開透明方式以及如何使議員對選民負責之制度性問題。立法者將地方議會議長及副議長選舉及罷免方式由無記名投票改為系爭規定之記名投票，目的亦係在彰顯責任政治及防止投票賄賂之行為（見本號解釋理由書第8段）。有關地方議會議長及副議長以記名及無記名方式選舉及罷免，既涉及責任政治及端正選風之制度選擇，與整體地方制度之健全發展，有密切關聯，因而有全國一致性質；中央立法者自應負起責任，基於在不違反憲法保障地方自治之意旨，在符合民主制度，確保議員不受不當干擾，且對選民負責之前提下，為整體設計，並為適當之規範。而不應任由地方自行其是，導致有可能造成「選風不佳之地方議會，得以在地方自治名義之掩護下，自行訂定有利於其集體賄賂之選舉及罷免議長及副議長之投票方式，繼續行其集體賄賂行為」之結果；此顯非憲法所期待「有因地制宜性質之事項應將權限賦予地方」之情形。換言之，地方議會議長及副議長選舉及罷免之記名或無記名投票方式，非屬中央不得介入而須因地制宜之地方事務。地方議會議員行使選舉及罷免議長及副議長之職權，究應採秘密投票或公開投票方式，較能確保其不受不當干擾，應由立法者衡酌社會情況及時空環境，為政策之採擇。系爭規定要求地方議會選舉及罷免議長及副議長以公開方式投票，既係為端正選風及責任政治確保而有記名投票之要求，屬立法者衡酌各項因素後所為之決定，其事務具有全國一致之性質，依前揭憲法第111條「遇有爭議時，由立法院解決之」之精神，自與地方自治或地方議會自主原則無違。 （七）退一步而言，「倘若」某一事項，確係屬於憲法所明定應屬於中央得立法之事項，則究竟中央得以在何種範圍或密度內為立法，亦應予以探究。本席就此，同意多數意見所言，應尊重立法者地方制度之政策形成，原則上採寬鬆審查標準（見本號解釋理由書第7段）。惟多數意見對於為何採寬鬆審查標準，並未說明其理由。本席認為，雖然憲法第111條係有關剩餘權分配之規範，然該條後段所稱「遇有爭議時，由立法院解決之」之原則，仍得作為本院採寬鬆審查標準之立論基礎。蓋有關剩餘權之分配既然由立法院解決爭議，顯示就「屬於中央立法之事項」，憲法亦賦予中央之立法者較大之政策形成空間，以決定立法之密度與範圍。 三、有關憲法第129條部分 （一）多數意見認為：「憲法第129條明定：『本憲法所規定之各種選舉，除本憲法別有規定外，以普通、平等、直接及無記名投票之方法行之。』查憲法本文及其增修條文均無明定地方議會議長及副議長之選舉及罷免事項，是縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免，非憲法第129條所規範，系爭規定有關記名投票規定之部分，自不生違背憲法第129條之問題。」（見本號解釋理由書第11段）本席雖同意其所稱「系爭規定不生違背憲法第129條之問題」之結論，但認為其論述過程過於簡略，以至於有不同解讀之餘地。 （二）例如多數意見稱：「憲法本文及其增修條文均無明定地方議會議長及副議長之選舉及罷免事項，是縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免，非憲法第129條所規範，系爭規定有關記名投票規定之部分，自不生違背憲法第129條之問題。」由此文字，「似乎」可以反面推論，凡憲法所規定之選舉，即屬憲法第129條所規範。實則不然。 （三）以憲法文字而言，其所規定之各種選舉包括總統、副總統之選舉（憲法第46條及憲法增修條文）、中央民意代表之選舉（憲法第28條、第62條及憲法增修條文第4條）、立法院院長及副院長之選舉（憲法第66條）、地方首長及地方民意代表之選舉（如憲法第123條及第124條）。其中憲法第66條係規定：「立法院設院長、副院長各一人，由立法委員互選之。」是純粹由文字而言，有關立法院院長及副院長之選舉，「似屬」憲法第129條所稱之「本憲法所規定之各種選舉」。然憲法第12章所設選舉與罷免之相關保障機制，係為實現憲法第17條保障人民直接行使選舉及罷免權，故除憲法第129條有關投票方法之規範外，並規定選舉年齡、原選區罷免、婦女當選名額等（憲法第130條、第133條及第134條規定參照）。由憲法第12章名「選舉、罷免、創制、複決」及該章前列規定之內容既然可知，該章（包含憲法第129條）係保障人民直接選舉及罷免權之規定，故其本質上與議員行使職權參與中央或地方議會議長或副議長之投票，並不相同。憲法第129條既係規定人民所直接行使之選舉及罷免權，故立法院院長及副院長之選舉縱實際上規定於憲法第66條，仍非屬憲法第129條規範之對象。是立法院院長及副院長之選舉，雖由憲法加以規定，然並不適用憲法第129條之規定。自不應因有憲法第66條之規定，而推論立法院院長及副院長以無記名投票方式選舉及罷免，係憲法之要求。 |
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