大法官解釋 釋字第769號 |
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| 公佈日期：2018/11/09 |
| 解釋爭點 |
| 地方制度法第44條及第46條有關縣（市）議會正副議長選舉及罷免記名投票之規定，是否與憲法第129條及憲法增修條文第9條第1項之規範意旨相符？ |
| 二、否定說：憲法及憲法增修條文均未授權中央得以法律定之 此說認為憲法第107條至第110條及憲法增修條文均無明文列舉「縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免之投票方式」事務，且該事務無全國一致之性質，故無法由中央以法律定之。其理由如下： （一）依憲法第111條之規定處理欠缺明確的立論基礎 主張依憲法第111條規定處理之缺點，在於縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免，僅係由各地方議會之縣議員投票產生或使之喪失資格，如此為何會有全國一致之性質？各地方議會只要依一定方式產生縣議會議長及副議長，對外代表該地方立法機關，對內綜理及主持議會立法事務，或依一定方式使其喪失資格，為何各地方議會不能各行其是、因地制宜？各地方議會依其一定之方式產生議長及副議長，使縣議會正常運作，為何會造成體制紊亂？「責任政治」[4]是指當政府之行政行為未能依據民意或是不依法而行時，政府須負責任，係政府運作之重要原則。各地方議會議員，未必有政黨屬性，議員選舉或罷免議長或副議長，與責任政治有何關係？是以將縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免之投票方式，解釋為有全國一致之性質，欠缺堅強之立論基礎。 （二）擴張解釋縣設縣議會之內涵，超越列舉規定之文意 憲法增修條文第9條第1項所謂「應包括左列各款」，各款規定之內容係列舉規定，係「框架性」立法而已，只有列舉規定之事項，應由中央以法律定之，其他未列舉規定，未必要由中央以法律定之。如中央硬以法律定之，不免有侵害地方立法權之疑慮，違反憲法中央與地方分權之設計。因此，憲法增修條文第9條第1項第3款僅規定：「縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之」，並未規定「縣議會議長及副議長之選舉及罷免之方式」，該事項即未必屬於中央得以法律定之之事項，可能屬於地方自治之範圍，而有地方議會自主原則之適用。 三、小結 以上二說，本席認為，應採否定說。因地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限（本院釋字第467號及第527號解釋參照），採否定說方足以確保縣（市）議會之自主地位，維護地方自治為憲法所保障之制度，俾符合憲法所定中央與地方權限劃分之均權原則。詳言之，憲法於第十一章第二節設「縣」地方制度之專節規定，分別於憲法第118條、第121條、第128條規定直轄市、縣與市實行自治，以實現住民自治之理念，目的在於使地方人民對地方事務及公共政策有直接參與或形成之權。憲法增修條文第9條亦係本諸中央與地方權限劃分之均權原則而設（本院釋字第498號解釋參照），以確保地方自治團體在憲法及法律保障範圍內，享有自主與獨立之地位。憲法增修條文第9條第1項規定「省、縣地方制度，應包括左列各款，以法律定之」，係因省縣自治通則尚未完成立法，為期地方制度之制度及功能可獲得保障（強調地方自治為憲法所保障之制度），乃授權立法機關制定特別法以為因應，非謂立法機關得不受憲法增修條文第9條第1項第3款「縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之」及第4款「屬於縣之立法權，由縣議會行之」之列舉限制而為不同之規定（本院釋字第467號解釋參照）。憲法增修條文第9條第1項第3款既僅列舉「縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之」，即係「框架性」立法之授權，未列舉「縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免」事項，且此事項有其因地制宜性而無全國一致性，依憲法第111條之規定，應屬於縣（市）議會得自主決定之事項。因此，系爭規定無從依憲法增修條文第9條第1項第3款規定之授權而得以規定「縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免」方式，應認系爭規定已違反憲法中央與地方權限劃分之均權原則。 本件解釋多數意見之推論，依重要性理論，重要事項歸中央立法，不重要事項始由地方立法，勢必嚴重侵害地方自治團體自主權之本質，致地方自治團體之制度保障虛有化，受我國憲法制度性保障之地方自治權，存活空間恐怕所剩無幾，未來地方自治之發展殊令人憂心！ 肆、部分協同意見 關於系爭規定有無違反憲法第129條而無效之爭議。系爭規定明定縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免，採無記名投票方式，是否牴觸憲法第129條規定：「本憲法所規定之各種選舉，除本憲法別有規定外，以普通、平等、直接及無記名投票之方法行之」？關乎此，其可能處理方式如下： 一、文義解釋說 此說認為，「本憲法所規定之各種選舉」係指憲法有明文規定之各種選舉，包括：（1）總統、副總統之選舉（憲法第27條第1項第1款、第2款、第46條及憲法增修條文）、（2）國民大會代表、立法委員、監察委員等中央民意代表之選舉（憲法第28條、第62條及憲法增修條文第4條）、（3）立法院院長及副院長之選舉（憲法第66條）、（4）昔日監察院院長及副院長之選舉（憲法第92條）。其中「監察委員由各省市議會選舉」（憲法第91條規定採間接選舉）、「立法院院長及副院長之選舉」、昔日「監察院院長及副院長」（依憲法第66條及第92條規定，均採互選之）、昔日總統、副總統由國民大會代表選舉（憲法第27條第1項第1款、第2款規定，採間接選舉），則屬於「本憲法別有規定」之其他各種選舉，須採取普通、平等、直接及無記名投票方式行之。以此種文義解釋觀之，逐一檢視憲法本文各條文，均無明文規定「縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免」，故縣（市）議會議長及副議長之選舉，不屬於憲法第129條規範之選舉。 本解釋多數意見即採此見解，乃闡示：查憲法本文及其增修條文均未明定地方議會議長及副議長之選舉及罷免事項，是縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免，非憲法第129條所規範，系爭規定有關記名投票規定之部分，自不生違背憲法第129條之問題。 |
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