大法官解釋 釋字第769號 |
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| 公佈日期：2018/11/09 |
| 解釋爭點 |
| 地方制度法第44條及第46條有關縣（市）議會正副議長選舉及罷免記名投票之規定，是否與憲法第129條及憲法增修條文第9條第1項之規範意旨相符？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同、部分協同意見書： 大法官 林俊益 提出 開門走大路，開放更民主； 中央管過度，地方沒得主。 壹、前言 本件係【縣（市）議會正副議長選舉罷免記名投票案】。 依中華民國90年7月16日修正公布之雲林縣議會組織自治條例[1]第6條前段規定，議長及副議長由議員以無記名投票分別互選或罷免之。而105年6月22日修正公布之地方制度法第44條第1項前段規定，縣（市）議會議長及副議長由縣（市）議員以記名投票分別互選或罷免之；同法第46條第1項第3款規定，縣（市）議會議長、副議長之罷免，由出席議員就同意罷免或不同意罷免，以記名投票表決之（下併稱系爭規定）。雲林縣議會認為，系爭規定牴觸憲法第129條所定選舉以無記名投票方式、依憲法第171條規定而無效、侵害縣議員受憲法第17條保障的選舉罷免權且違反憲法第23條比例原則等疑義，向本院聲請解釋憲法。 地方制度法是中央立法，縣（市）議會組織自治條例是地方立法，是本件釋憲爭點有二：一、依憲法有關中央與地方權限劃分之均權原則，中央對縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免，得否以法律定之？如採肯定說，系爭規定合憲；採否定說，系爭規定違憲。二、前項爭點，如採肯定說，系爭規定有關記名投票部分，有無違反憲法第129條無記名投票之規定？ 多數意見認為，系爭規定有關記名投票規定之部分，符合憲法增修條文第9條第1項所定「以法律定之」的規範意旨（解釋文第1段）；縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免，非憲法第129條所規範，系爭規定有關記名投票規定之部分，自不生違背憲法第129條之問題（解釋文第2段）。本席對解釋文第1段不甚贊同，對解釋文第2段則表示同意，同時認為解釋理由對相關問題未闡述清楚，仍有補充說明之必要，爰提出本部分不同、協同意見書。 貳、中央與地方之均權原則及地方自治 有關「中央與地方之權限」及「地方制度」，憲法第十章（第107條至第111條）及第十一章（第一節「省」及第二節「縣」）分別定有明文。此外，憲法增修條文第9條第1項更規定：「省、縣地方制度，應包括左列各款，以法律定之，不受憲法第108條第1項第1款、第109條、第112條至第115條及第122條之限制：⋯⋯。」（並未排除第111條有關剩餘權分配之規定）旨在使地方自治團體對於自治區域內之事務，具有得依其意思及責任實施自治之權，地方自治為憲法所保障之制度（釋字第419號、第498號、第550號、第553號及第738號解釋參照）。 依上開憲法第十章相關條文觀之，憲法及憲法增修條文有列舉事項明文規定屬於中央或地方權限者（例如憲法第107條至第110條及憲法增修條文第9條第1項所規定者），依該規定行之；如有未列舉事項發生時，依其事務性質是否有全國一致之性質，決定究竟屬於中央或地方之權限，藉以貫徹住民自治、因地制宜之垂直分權理念（本院釋字第738號解釋參照）。遇有爭議時，由立法院解決之（憲法第111條規定參照）。地方自治既受我國憲法制度性之保障，[2]地方自治團體即享有一定之自主權限，於自主權核心領域之限度內（本院釋字第550號解釋參照），為與中央政府共享國家權力行使，並共同協力之主體，且中央與地方各設有立法機關，建立層級體制（本院釋字第498號解釋參照）。上開憲法及憲法增修條文規定之目的，無非在於避免中央立法過度而侵犯地方之立法權，以確保地方自治團體之自治能力及自律性。[3]中央對於屬於地方自治之事項，應儘量賦予地方自治自主之空間，至多僅為「框架性」立法，以免過度侵犯地方自治權限。是以本解釋爭點，即「縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免」事項，須視憲法及憲法增修條文有無列舉明文規定，如無列舉明文規定，應依其事務性質是否有全國一致之性質，決定究竟屬於中央或地方之權限。 參、部分不同意見 系爭規定有關記名投票規定之部分，是否符合憲法增修條文第9條第1項由中央「以法律定之」的規範意旨，見仁見智，有肯定說及否定說。茲分析如下： 一、肯定說：其處理之路徑有二： （一）依憲法第111條有關剩餘權分配之規定處理 此說認為憲法第107條至第110條及憲法增修條文均無明文列舉「縣（市）議會議長及副議長之選舉及罷免之投票方式」事務，依憲法第111條有關剩餘權分配之規定，應端視此事務，有無全國一致之性質而定。如有全國一致之性質，屬於中央；有一縣之性質者，屬於縣，旨在使地方自治團體對於自治區域內之事務，具有得依其意思及責任實施自治之權。鑑於地方議會議長及副議長之選舉及罷免，涉及地方議會組成之制度問題，應由中央依憲法之精神及保障地方自治之意旨，整體設計與規劃，非地方事務，且涉及責任政治及端正選風之制度選擇，具有全國一致之性質，自不應由各地方議會各行其是，否則地方制度將造成體制紊亂。 （二）擴張解釋「縣設縣議會」之內涵 此說認為，憲法增修條文第9條第1項明文規定「省、縣地方制度，應包括左列各款（其中第3款規定縣設縣議會），以法律定之」，憲法增修條文已經有明文規定，故不再依憲法第111條有關剩餘權分配之規定判斷。 本解釋多數意見採取此種路徑，認為關於縣地方制度之事項，憲法第108條第1項第1款已規定：「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：一、省縣自治通則。」憲法增修條文第9條第1項復規定：「省、縣地方制度，應包括左列各款，以法律定之，不受憲法第108條第1項第1款、第109條、第112條至第115條及第122條之限制：⋯⋯。」足見憲法本文及憲法增修條文就縣地方制度事項，已明文賦予中央得以法律定之的權限，故無須再依憲法第111條有關剩餘權分配之規定判斷。 所謂「縣地方制度⋯⋯以法律定之」，不以「應包括左列各款」所列舉之事項為限，所列各款規定之內容，僅係例示說明，依重要性理論，舉凡與例示規定有關之重要事項，均得由中央以法律定之。 本件解釋，即係採取此種思維之處理模式，其解釋理由謂：憲法增修條文第9條第1項第3款明定「縣設縣議會」，解釋上並非僅指縣議會之設立，尚得包括與縣議會組織及其運作有關之重要事項。縣議會置議長及副議長以及其選舉及罷免之投票方式，因攸關縣議員行使投票之法定職權，以選舉產生對外代表該地方立法機關，對內綜理及主持議會立法事務之適當人選，或以罷免使其喪失資格，屬與縣議會組織及其運作有關之重要事項，是中央自得以法律規範之。 |
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