大法官解釋 釋字第763號 |
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| 公佈日期：2018/05/04 |
| 解釋爭點 |
| 土地法第219條第1項未規定主管機關就其徵收之土地，應定期通知原土地所有權人土地之後續使用情形，致其無從於充分資訊下，行使收回權，是否不符憲法要求之正當行政程序，而有違憲法第15條保障人民財產權之意旨？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 許志雄 提出 一、土地所有權之保障 在古典財產權或所有權論中，土地所有權無疑係功能最耀眼之財產權。依柏拉圖及亞里斯多德等古代政治思想家之想法，土地所有權甚至是完整公民權不可或缺之條件。時至今日，財產權之種類日益增加，土地固然仍屬極其重要之財產，但同樣重要之財產所在多有，土地不再具有一枝獨秀之地位，其於規範性財產權論所扮演之角色，已不如過往。儘管如此，由於每塊土地皆有獨特性，與其他財產有所不同，故財產權論猶須正視之。尤其相對於第三人，就個人而言，自己之土地往往具有獨特之價值，或為特定之目的使用，或蘊含特殊濃厚之感情，縱使該土地之市場價值極高，亦絕不出售。有鑑於此，個人之土地所有權應受高度保障[1]。至於企業或法人之土地，欠缺此等特性，於財產權論中未必能夠等量齊觀。 眾所周知，20世紀後受社會國家思想影響，財產權之社會制約觀念盛行。當代各國不論憲法有無明文，莫不基於公共福祉或公益之理由，對財產權加以限制。惟土地徵收對財產權構成最大之侵害，仍應嚴格規範之。近代法治國家成立以來，即要求土地徵收必須符合公共性、法律保留原則及正當補償等要件（釋字第753號解釋本席協同意見書參照）。本號解釋最值得矚目之處，如解釋理由書所示：「徵收後，如未依照核准計畫之目的或期限實行使用，徵收即喪失其正當性，人民因公共利益而忍受特別犧牲之原因亦已不存在，基於憲法財產權保障之意旨，原土地所有權人原則上即得申請收回其被徵收之土地，以保障其權益。此項收回權，係憲法財產權保障之延伸，乃原土地所有權人基於土地徵收關係所衍生之公法上請求權，應受憲法財產權之保障。為確保收回權之實現，國家於徵收後仍負有一定之程序保障義務。」係在既有之規範基礎上，明白承認收回權受憲法財產權之保障[2]；而且進一步要求憲法正當程序之落實，強調除徵收前及徵收時之程序保障外，徵收後亦有正當程序之適用。 二、財產權保障之思考方式 關於財產權之保障，基本上有兩種不同之思考方式。其一認為，憲法保障之財產權，乃個人固有之個個財產。洛克（John Locke, 1632-1704）主張，個人藉由勞動獲取之物，以及開墾耕作之無主土地，屬於個人之固有財產，應受保障，堪稱此說之典型。另一說之代表性人物為休謨（David Hume, 1711-76），主張以社會全體之利益為由保障財產權，亦即從保障社會之財產制度出發，歸結到各個人之財產亦受保障。兩種思考方式之論理顯著歧異，實際結果卻未必相互衝突。蓋二者皆承認，為追求社會全體之利益，可對私人之財產權予以限制。惟財產如為最起碼之生活保障所需，或為保護個人自由之私生活領域所不可或缺者，則縱使以社會全體之利益為由，亦不得侵害之[3]。此等觀念之具體運用，依情況容有困難之處，但觀念本身攸關人格自律之維護，殊值重視，特別是在土地徵收之場合，理應奉為圭臬[4]。 三、財產之區別與價值 從另一個角度思考，財產權保障在現代憲法上之存在意義有二：一者係就人格自律發展提供物理性基礎，一者係維持資本主義所賴以存續之私有財產制度。論者指出，基本上「小財產」或「生存財產」（藉勞動取得，為支撐自己或家族所必要之財產），攸關前者，可歸類為「作為人權之財產權」。「大財產」、「獨佔財產」（榨取他人勞動所實現之財產）、企業或資本家之財產，則與後者緊密關聯，嚴格言之，非屬人權性質，僅係資本主義制度或私有財產制度受保障所生之反射利益，因而受憲法上之保障[5]。另有論者認為，以自律性生存作為財產權保障之正當性基礎，從而認定「小財產」或「生存財產」方屬財產權保障之對象，具有一定之說服力。惟上開「獨佔財產」與「生存財產」兩類財產之區別，與其說是財產權性質上之區別，無寧應係依其社會機能所為之區別。某財產究屬何類，主要繫於社會脈絡。因此，該兩類財產之區別較適合用於財產權保護程度之檢討，而非財產權保護範圍之劃定。亦即，其區別宜納為違憲審查基準寬嚴之考慮因素[6]。公用徵收通常牽涉個人之土地，與「小財產」或「生存財產」息息相關，從此一觀點思考，應為較嚴格之審查。 就財產權之保障而言，公用徵收乃重大之例外。按財產權有交換價值與使用價值之區別。與私有財產制度相關聯者，乃作為交換價值之財產權；與人格自律相關聯者，則係作為使用價值之財產權。關於公用徵收之合憲性判斷，當從私有財產制度之保障觀點著眼時，原則上只問是否以市場價格為基準，達到完全補償之要求，至於公共性之要件，並無嚴加考慮之必要。反之，若從個人自律之物理性基礎之保障觀點著眼，則公共性成為公用徵收之合憲性要件，須深入探究。此際，徵收土地以興辦之公共事業，是否能達成不惜犧牲權利人之個人自律亦須實現之公共性，乃該公用徵收合憲與否之關鍵[7]。如果該公共性自始不存在，即無徵收之正當性。縱使該公共性原本存在，後來卻消失或未能實現，則徵收之正當性付諸闕如，依理原土地所有權人得取回徵收之土地，俾其財產權獲得應有之保障。 本號解釋理由書表示：「憲法第15條規定人民之財產權應予保障，旨在使財產所有人得依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，免於遭受公權力或第三人之侵害，以確保人民所賴以維繫個人生存及自由發展其人格之生活資源（本院釋字第596號、第709號及第732號解釋參照）。」關於財產權保障之最終目的，除所稱「維繫個人生存」及「自由發展人格」外，過去多號解釋尚強調「維護尊嚴」（釋字第400號、第739號及第742號解釋參照）。據此，大法官有關財產權保障之觀點，顯然著重在維繫個人自律性生存而作為使用價值之財產權。 四、正當行政程序之意義 本號解釋文釋示：「土地法第219條第1項規定逕以『徵收補償發給完竣屆滿1年之次日』為收回權之時效起算點，並未規定該管直轄市或縣（市）主管機關就被徵收土地之後續使用情形，應定期通知原土地所有權人或依法公告，致其無從及時獲知充分資訊，俾判斷是否行使收回權，不符憲法要求之正當行政程序，於此範圍內，有違憲法第15條保障人民財產權之意旨，應自本解釋公布之日起2年內檢討修正。」係以「不符憲法要求之正當行政程序」為由，宣告系爭規定違憲。惟何謂正當行政程序？其意涵為何？憲法之基礎何在？正當行政程序與正當法律程序之關係如何？關於此等疑義，本號解釋未有說明。 |
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