大法官解釋 釋字第760號 |
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| 公佈日期：2018/1/26 |
| 解釋爭點 |
| 警察人員人事條例第11條第2項之規定，對警察三等特考及格之一般生，是否形成職務任用資格之不利差別待遇？ |
| 五、如何認定存有「間接歧視」？ 按憲法平等權之審查，必以「差別待遇」（disparate treatment）之存在為前提。「間接歧視」不同於「直接歧視」，系爭法規（或國家其他公權力之行使）在表面上為中性，不涉差別待遇，其所以應受非難，乃因適用之結果產生了差別待遇。惟法規適用（或國家其他公權力行使）之結果產生「事實上的差別待遇」（de facto disparate treatment），毋寧為自然，並不當然構成「法律上的差別待遇」，而須接受平等原則之檢驗。是前揭解釋理由書第7段第2句以下之說明旨在認定系爭規定之實際適用結果，對於警察三等特考筆試錄取之一般生，已構成應接受司法審查之法律上的差別待遇。 按前揭解釋理由書第7段之說明，本案認定存在「法律上的差別待遇」，乃鑑於內政部警政署關於系爭規定之適用實際已形成「顯著」且「一貫」之差別待遇。析言之，系爭規定實際適用所形成之差別待遇所以具有「顯著」性，乃因100年之前警政署一律將警察人員特考筆試錄取之一般生送至警專（而非警大）受考試錄取人員訓練，致該一般生中無一人能符合系爭規定所定「經警大訓練合格」之要件，從而亦無一人取得職務等階最高列警正三階以上職務（含巡官）之任用資格。至於系爭規定實際適用所形成之差別待遇所以具有「一貫」性，乃因（見於）其間雖經監察院糾正、考試院訴願決定命為改正，警政署卻一仍舊慣，致「形成對警大及警官學校之畢業生恆為有利，而對一般生恆為不利之規範效果」。 猶需一言者，關於「間接歧視」是否以具有「歧視意圖或目的」（discriminatory intent or purpose）為必要，各國法院見解不一。前揭理由書第7段既強調警政署訓練安排及職務派任具有「一貫性」，縱經監察院糾正及考試院訴願決定，一仍舊慣，拒不改變，即在顯示：本解釋採取與美國聯邦最高法院相同之見解，亦即除能證明具有「歧視之意圖」外，單純之「差別影響」（disparate impact）尚不構成法律上的差別待遇。[10]蓋憲法上之平等權旨在保障「機會平等」（equal opportunities），非在確保「結果平等」（equal outcomes）。 綜上，當法規適用（或國家其他公權力行使）之結果，對於以某種人別特徵作為分類基礎（區分標準）之特定族群成員，已形成「有意」、「顯著」且「一貫」之差別待遇（或解釋理由書第10段所稱之「系統性之不利差別待遇」）時，即存在「間接歧視」。 六、系爭「系統性之差別待遇」是否合憲？ 1.審查基準之揭示 解釋理由書第5段按例說明本案所採取之審查基準（standards of review）： 「憲法第7條保障人民平等權，旨在防止立法者恣意對人民為不合理之差別待遇。法規範是否符合平等權保障之要求，其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，其所採取之分類與規範目的之達成之間，是否存有一定程度之關聯性而定（本院釋字第682號、第694號及第701號解釋參照）。鑑於應考試服公職權為廣義之參政權，涉及人民參與國家意思之形成及公務之執行，與公共生活秩序之形塑密切相關，對此權利所為之差別待遇，原則上應受較嚴格之審查，除其目的須為追求重要公益外，所採差別待遇與目的之達成間亦須有實質關聯，始與憲法保障平等權之意旨相符。」 上開釋示明白指出：「應考試服公職權」乃廣義之參政權，與公共生活秩序之形塑關係重大，爰應提高審查基準，接受「較嚴格之審查」（俗稱「中標」）。此舉可望改正本院前此對於參政權之差別待遇，審查過於寬鬆的缺憾[11]，殊值贊同。上開釋示並正確指出「較嚴格審查」（「中標」）之判準包括：目的須為追求重要公益，且所採取之差別待遇（手段）與目的之達成間須有實質關聯。一舉改正了本院自釋字第694號解釋以來連續三次失準的釋示[12]，應予肯定。茲為進一步釐清「舉證責任」之歸屬，本席以為，上開有關審查基準之釋示應更補充：「案件經聲請人釋明[13]存有差別待遇後，除關係機關證明系爭差別待遇之存在確有正當理由者外，應判定系爭差別待遇為違憲」。[14]庶幾我國違憲審查之運作得更趨完善。 2.系爭「系統性差別待遇」之合憲性審查 解釋理由書第9段首先說明相關機關以為應採取系爭「系統性差別待遇」之理由，繼而分由「目的合憲性」及「手段與目的關聯性」兩方面，審查其是否合憲： 「查警政署上開訓練處置，乃基於維持警察養成教育制度、警大容訓量有限，及巡官等職務缺額有限等三項考慮（見警政署106年2月3日警署教字第1050184012號函復本院所附說明意見書第5頁）。按維持警察養成教育制度，設置警大及警專，乃為培育具備現代社會警察專業知識及技能之警察人員，惟警察專業知識及技能之取得，警大及警專畢業並非唯一管道，警大或警官學校訓練合格亦可作為任用職務等階最高列警正三階以上職務所需之資格，自不得排除前揭考試筆試錄取之一般生得經由警大完足訓練取得擔任巡官資格之機會。次按容訓量僅係基於純粹行政成本之考量，難謂重要公益。至巡官等員額有限，只有部分考試及格人員得派任巡官，事所必然，無可厚非，惟本應從前揭考試及格人員中擇優任用，以貫徹公平競試、用人唯才之原則。是將警察三等特考筆試錄取之一般生，一律安排至警專受訓之手段，與擇優選才目的之達成間難謂具實質關聯。」 析言之，關於警政署主張系爭差別待遇係屬正當的第一個理由――維持警察養成教育制度，本解釋雖認同其目的乃在追求「重要公益」，惟不認為所採取之差別待遇手段（將一般生一律安排至警專受考試錄取人員訓練）與目的（培育具備現代社會警察專業知識及技能之警察人員）之達成間具有「實質關聯」，蓋警大及警專畢業並非取得警察專業知識及技能之唯一管道，是系爭規定明定經警大或警官學校訓練合格之一般生亦可派任職務等階最高列警正三階以上之職務（含巡官）。關於警政署主張系爭差別待遇係屬正當的第二個理由――警大容訓量有限，本解釋認為此等「行政便宜」（administrative convenience）之考量，固屬「正當」之目的，然要難謂係「重要公益」，故而無法通過「目的合憲性」之檢驗，乃無需更為「手段與目的關聯性」之檢驗。至於警政署主張系爭差別待遇係屬正當的第三個理由――巡官職務員額有限，僅有部分考試及格人員得派任巡官，本解釋對其目的合憲性並無質疑，蓋官僚體系階層化古今中外皆然；惟正因巡官員額有限，更應從考試及格人員中擇優任用，以貫徹公平競試、用人唯才之原則。將筆試錄取之一般生一律送警專受訓之差別待遇手段，與擇優選才目的之達成間難謂具有「實質關聯」。 |
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