大法官解釋 釋字第760號 |
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| 公佈日期：2018/1/26 |
| 解釋爭點 |
| 警察人員人事條例第11條第2項之規定，對警察三等特考及格之一般生，是否形成職務任用資格之不利差別待遇？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 林俊益 提出 壹、前言 公務人員特種考試警察人員考試三等考試（下稱警察三等特考），最初主要係為具有警察學歷者（即警大生[1]及警專生[2]）而舉辦之考試，嗣逐漸開放一般大專院校所有系科之畢業生（下稱一般生）均可報考，致應考者有警大生、警專生及一般生。警察三等特考筆試錄取人員須經訓練，[3]訓練期滿成績及格者，始完成考試程序，取得考試及格證書，分發任用。[4]因警察人員人事條例第11條第2項規定：「警察官之任用，除具備前項各款資格之一外，職務等階最高列警正三階以上，應經警察大學或警官學校畢業或訓練合格；職務等階最高列警正四階以下，應經警察大學、警官學校、警察專科學校或警察學校畢業或訓練合格。」（下稱系爭規定）並未明確規定考試訓練機構，致實務上，除警大生及警專生免受教育訓練外，內政部警政署（下稱警政署）長期以來均安排一般生至警專訓練，[5]而非安排至警大訓練，[6]致同批考試及格者，警大生有派任警正四階「巡官」之任官資格（有從警正四階三級晉升至警正三階以上之機會），一般生僅有派任警正四階「警員」之任官資格（僅能由警正四階三級晉升至同階一級，無晉升至警正三階以上之機會）。此種實務運作方式，至100年起警察人員進用改採雙軌分流考試制止，均維持不變（對100年之前之處理方式，下稱100年之前警察三等特考）。系爭規定，未明確規定考試訓練機構，而以有無「經警大或警官學校畢業或訓練合格」為區分標準，決定是否具有任用為職務等階最高列警正三階以上職務（例如巡官）之資格，形成對警大生恆為有利，而對一般生恆為不利之規範效果，對人民受憲法保障有應考試服公職權，明顯存有不利差別待遇（different treatment；disparate treatment），[7]而須接受平等原則之檢驗，以判斷其差別待遇是否合理、有無正當理由？本案究應採取何等審查基準（standards of review）審查？低標寬鬆之審查基準或中標較嚴格之審查基準？應循何種方法、路徑來操作平等原則，攸關系爭規定有無違反平等原則之判斷，此為本案解釋關鍵之所在。 本件解釋，明確指出審查路徑，[8]首先確立審查基準，以應考試服公職權係廣義之參政權，與公共生活（public life）之形塑[9]密切相關，對此權利所為之差別待遇，原則上應受較嚴格之審查；其次指出存有不利差別待遇，依序列出4項事實（立法未配合修正、警政署不安排至警大訓練、監察院糾正不力、考試院訴願決定無法貫徹），說明系爭規定對一般生已造成不利差別待遇；再次說明形成差別待遇並不合理，對警政署就形成差別待遇之3項理由（警察養成教育、警大容訓量有限及巡官職務缺額有限），依序說明其均非合理，不具正當理由。最後認定系爭規定部分違憲：系爭規定未明確規定考試訓練機構，致實務上警政署得將警察三等特考筆試錄取之一般生，一律安排至警專受考試錄取人員訓練，以完足該考試程序，使100年之前上開考試及格之一般生無法取得職務等階最高列警正三階以上職務任用資格，致其等應考試服公職權遭受系統性之不利差別待遇，就此範圍內，與憲法第7條保障平等權之意旨不符。 對於本件聲請之解釋結論，本席尚表支持，然因解釋理由仍有值得說明之處，爰提出協同意見書，以為補充。 貳、本件解釋之特色 本件解釋有4項特色如下： 1.援引本院釋字第429號[10]及第682號[11]解釋，闡述憲法保障人民應考試服公職權之內涵：保障範圍包含公平參與競試與受訓練完足考試程序以取得任官資格、職務任用資格等權利。其中「公平受訓練完足考試程序以取得任官資格」，為本件解釋之重要前提。 2.涉及應考試服公職權之差別待遇，有無違反平等原則，採中度審查基準：應考試服公職權為廣義之參政權，[12]涉及人民參與國家意思之形成及公務之執行，與公共生活秩序之形塑密切相關，對此權利所為之差別待遇，原則上應受「較嚴格之審查」，除其目的須為追求重要公益外，所採差別待遇與目的之達成間亦須有實質關聯，始與憲法保障平等權之意旨相符。 3.正式承認間接歧視[13]（indirect discrimination）之違憲審查：系爭規定，就字面而言，屬於中性立法，惟因多年長時期之實際適用，形成對警大生恆為有利，而對一般生恆為不利之規範效果，致人民應考試服公職權遭受系統性之不利差別待遇（間接差別待遇），就此部分，不符憲法第7條保障平等權之意旨。 4.單純違憲宣告及諭知救濟方法：本件解釋單純違憲宣告，並未諭知相關機關定期修法，此乃因本案之間接歧視係屬於適用系爭法規結果之歧視，100年後考試規則及訓練計畫已修正，不再有上開歧視結果發生，故不必諭知定期修法；行政院應會同考試院基於本解釋意旨，除去聲請人所遭受之不利差別待遇。 參、憲法保障應考試服公職權及平等權之內涵 一、應考試及服公職權 憲法第18條規定：「人民有應考試服公職之權。」所謂應考試服公職之權，究竟是應考試服公職係一項權利，抑或係二項權利？ 依本院釋字第546號解釋：「人民依憲法規定有應考試、服公職之權。其中應考試之權，係指具備一定資格之人民有報考國家所舉辦公務人員任用資格暨專門職業及技術人員執業資格考試之權利；服公職之權，則指人民享有擔任依法進用或選舉產生之各種公職、貢獻能力服務公眾之權利。」應考試與服公職係兩種不同之權利（另本院釋字第268號解釋參照），不作連貫解釋。[14] 然而本件解釋，因係針對考試筆試錄取人員之考試訓練與考試合格後任用資格之爭議，有連帶關係，是以本件解釋認應考試服公職二者係一項權利。[15]本解釋乃謂：「憲法第18條規定人民有應考試服公職之權，[16]旨在保障人民有依法令經由公開競爭之考試程序，取得擔任公職之資格，進而參與國家治理之權利。」 |
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