大法官解釋 釋字第751號 |
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| 公佈日期：2017/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 一、行政罰法第26條第2項規定命應履行負擔之緩起訴處分確定後，得再處罰鍰，是否違憲？同法第45條第3項得扣抵負擔之規定適用於100年行政罰法修正前尚未裁處之事件，是否牴觸法律不溯及既往原則及信賴保護原則？ 二、經緩起訴處分確定者，是否有95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項之適用？ |
| 向來刑法與行政法，從本質上有自然犯（mala in se）（反倫理行為；刑事不法）及法定犯（mala prohibita）（無倫理非難性之行為；行政不法）之區分。[21]二次大戰後，不斷有環境法或經濟犯罪等之新型處罰規範，以處理新型態之不法行為，故由學理及實務上發展觀之，兩者之區別，有從質之區別慢慢轉變為量之區別趨勢，另有質量混合之區分等見解，均值得探討。[22]目前傾向非基於事物本質區分，而由立法者以其權限裁量。[23]由此可見，隨社會變遷及新型態不法行為之持續發生，前述見解之探討，有利實務上運用，並避免發生規範失調之現象。就本件聲請解釋案而言，因涉及刑罰與行政罰（特別是如德國違反秩序法所科以金錢負擔之秩序罰），有關前述此種行政罰，如比較違反秩序法與刑法之不法行為相互重疊，解釋上宜參酌前述德國立法例，寧可認為其係屬量（quantitative）之區別，而非僅發生質（qualitative）之區別。[24] 再者，從比較法觀察，在德國，該國基本法第103條第3項規定，同一事件依一般刑法規定，不得重複處罰相同種類之刑罰。若另涉及其他行政罰，例如涉及違反秩序法之金錢處罰，解釋為處罰時，則適用一事不二罰原則，就不能再處罰。至於想像競合犯與實質之數罪併合情形，由於競合會產生同一法律規定內行為之競合，此刑法上犯罪行為（如德國刑法第52條之想像競合犯與第53條之併合罪之行為），依德國基本法學理見解，認其與德國基本法第103條第3項所稱行為事實（Tat），係指具有歷史性之過程（geschichtliche Vorgänge），此與德國刑法第52條之想像競合犯與第53條之併合罪之行為相比較，兩者有所不同。[25] 處理一事不二罰之所謂同一行為事實，係依德國刑事訴訟法（Strafprozeßordnung；StPO）第264條第1項有關判決標的之規定，[26]判決之事實發現，以起訴書內所指之行為事實，並經審理結果所顯示之事實者為限。[27]換言之，其僅是具有歷史性之事實發生後，包含符合構成要件之整個事實之發展過程，但並不等於前述德國刑法第52條（有如我國刑法第55條）之想像競合犯，亦不同於德國刑法第53條併合罪（類似於我國刑法數罪併罰）。 另行政罰與刑罰在金錢處罰部分，如其行為事實相同，雖兩者之名稱及法源依據不同，但兩者之處罰性質是否相同？亦即是否係屬同一行為事實而分別處罰之情形？是否重複處罰而違反一事不二罰原則？設若可以兩者併行處罰，而依刑法及行政罰法分別發生科處過度之金錢處罰時，則結果可能遭遇量上衡量之問題。從人民財產負擔觀點而言，不論罰金或罰鍰並無差異。是如從金錢負擔而予評價時，則可能傾向採取量之區別[28]，並基於實質正義，在個案爭議中，衡量其有無過度，運用比例原則（過度禁止）予以衡量。 追溯到民國93年[29]，行政院提出行政罰法草案函請立法院審查，其中行政罰法第26條第1項，係參考德國違反秩序法第21條規定[30]，採取刑法優先原則[31]，因行政罰以補充性為原則，其立法理由認「依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無一事二罰再處行政罰之必要」。[32]此明示刑罰與行政罰同時處罰，則可能有違反「一事不二罰」原則。惟有其他種類行政罰（例如沒入），則可能例外得以併罰。[33]再者，從行政罰法第26條觀察，其將緩起訴處分，視同為不起訴處分，且實務上有將緩起訴之處分，解為一種特殊處遇措施，非刑罰（Strafe）[34]，但若非刑罰，究何所指，是否可解為一種應負法律責任上之取代刑罰之替代性「處罰」，頗值得推敲。 如比較刑法上用語，學理上，對於刑法第1條所稱行為之處罰，有認為在雙軌制的刑法解釋上，當然包括刑罰與保安處分。可是2005年刑法第1條增訂「拘束人身自由之保安處分，亦同」，解釋上可能將非拘束人身自由之保安處分，認為可不受罪刑法定原則之限制，因此學說上有認此增訂係屬多餘。[35]以上說法雖非針對緩起訴而言，然可見在刑法所稱行為之處罰，並不以刑罰為限。另參考德國刑法第56條b有關負擔（Auflagen）規定，係專對緩起訴而為規定，但從其有關負擔性質而言，其係使該不法行為者提供補償之類似刑罰之措施（strafähnliche Maßnahmen）。又該負擔未干預基本法第2條第2項個人自由，反而使之產生維護自由之結果。[36]另有關緩起訴制度，德國規定於刑事訴訟法第153條a，對於被告負擔及指示（Weisung）而所附之義務，性質上非屬刑罰。因終結程序而受負擔，其給付有如由前述刑法第56條b第3項規定，使該不法行為者提供補償之非屬刑法之特別制裁性質（Charakter besonderer nichtstrafrechtlicher Sanktionen）。[37] 職是，若能釐清「一事不二罰」原則所指之「罰」，雖係指同一種類之刑罰不得重複，但本件解釋所涉及行政罰中之罰鍰，是否屬於前述所稱之「罰」，如能適度予以釐清，則可就本院釋字第168號、第503號及第604號等解釋，進一步發揮解釋之補充功能，另或可嘗試化解現在我國學理上對於質之區別與量之區別見解之歧異，並期待我國未來學說及實務上對此等問題解決、論理深化及我國一事不二罰成為憲法原則建構，有所啟發及助益。 三、法院間見解歧異是否構成信賴保護原則之信賴基礎要件 本件解釋部分聲請案件，係屬法院聲請釋憲，並主張若干地方法院關於緩起訴處分附帶履行負擔後不得再處罰鍰，已形成該院轄區內一致之見解，足為該院轄區內人民信賴基礎，本件解釋認部分地區之法院，適用特定法規所表示之見解，縱有持續一致之情形，惟基於法官獨立審判原則，該見解對其他法院之法官並無拘束力，尚難以之為信賴基礎，主張信賴保護。此以不符信賴保護原則之信賴基礎要件[38]，固可贊同。惟部分聲請人主張本件聲請涉及本院釋字第525號及第589號等解釋有關信賴保護原則之適用問題，本件解釋並未明確予以回應，略嫌不足。 |
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