大法官解釋 釋字第751號 |
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| 公佈日期：2017/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 一、行政罰法第26條第2項規定命應履行負擔之緩起訴處分確定後，得再處罰鍰，是否違憲？同法第45條第3項得扣抵負擔之規定適用於100年行政罰法修正前尚未裁處之事件，是否牴觸法律不溯及既往原則及信賴保護原則？ 二、經緩起訴處分確定者，是否有95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項之適用？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 蔡明誠 提出 本件解釋認行政罰法第26條第2項規定命應履行負擔之緩起訴處分確定後，得再處罰鍰，不構成違憲。又同法第45條第3項得扣抵負擔之規定適用於100年行政罰法修正前尚未裁處之事件，未牴觸法律不溯及既往原則及信賴保護原則。以上見解，可資贊同。惟緩起訴處分雖非刑罰，是否可認為係「一事不二罰」所稱之「處罰」？一事不二罰是否為憲法原則？本件解釋對於憲法第15條所保障之人民財產權，與法治國信賴保護原則之適用是否妥適，仍有進一步闡明之意義。爰提出協同意見書如下： 一、一事不二罰原則宜一併作為本件解釋之論理基礎 一事不二罰原則（Grundsatz“ne bis in idem”），在我國有稱「一行為不二罰」[1]，在程序法上有稱一事不再理。[2]同一件事不能再被處罰兩次（或多重起訴或審判），在文獻上亦有稱「一事不再理」，質言之，所謂「理」，包括起訴、審理或處罰，因此「一事不再理」算是比較中性，如欲強調處罰之意涵，或可稱之為「一事不二罰」。[3] 以上不同稱呼，是否具有完全相同意義，仍有推敲之餘地。惟我國憲法就一事不二罰原則，未如美國憲法增修條文第5條[4]（二重危險禁止；double jeopardy）、德國基本法第103條第3項[5]（Verbot der mehrmaliger Strafverfolgung；多重刑事追訴禁止；有稱雙重刑罰禁止；Verbot der Doppelbestrafung）及日本憲法第39條[6]（一事不再理）予以明定。以上外國立法例，係於憲法中就刑罰，明定禁止重複處罰。由於我國憲法未明文規定一事不二罰（或稱一行為不二罰），是否得認為其係我國憲法原則，不無疑義。從比較法觀察，一事不二罰原則，係指就同一行為事實（Tat），禁止多重（多次）處罰（刑罰），德國基本法第103條第3項規定之意旨，可追溯自羅馬法，首次由法國1791年憲法將之納入基本自由範疇。在德國，此項禁止原則在基本法明定之前，顯已持續適用，在1877年業已基於刑事訴訟法視為當然之原則。第二次大戰後，德國基本法第103條第3項成為國家刑罰請求權之重要界限，成為憲法上原則。[7] 在德國實務上，聯邦憲法法院判決透過基本法第103條第3項，將業已用盡訴訟之重複受理禁止，提升為憲法規則之位階，並作為法治國之獨立基本保障（eigenständige Basisgarantie），並有認為其不僅是程序性之規範，亦具有實體之保護權性質。[8]有將之納入程序基本權（Prozessgrundrecht），賦予個人之一定法安定性及依本質形成「刑罰追訴一次性權利」（Recht auf Einmaligkeit der Strafverfolgung）。因此，國家刑罰請求權，於關係人之自由及尊嚴利益內受到限制。[9]該原則性之規定，並不禁止就同一行為事實以刑罰追訴後，另外再適用紀律性懲戒罰程序（例如公務員懲戒罰）、民事損害賠償程序及其他非基於一般刑法之程序（例如行政執行中強制手段）。[10]至刑事救濟（Strafbefehle），原則上發生刑事訴訟用盡之效果。[11] 另在歐盟基本權憲章（GR-Charta）第50條，同樣有二罰禁止規定。[12]反而，歐盟人權公約起初並未明確規定，有時依該公約第6條第1項規定公平審判原則，可能阻止多重處罰。1988年生效之歐盟人權公約第7號附加議定書（Siebentes Zusatzprotokoll zur EMRK）第4條第1項[13]，始將一事不二罰原則納入規定。[14] 美國文獻上，有使用拉丁文“ne bis in idem”推論此原則，美國憲法則將「禁止雙重危險」（double jeopardy）規定於憲法增修條文第5條，後來於最高法院Benton v. Maryland案以正當程序適用到各州（增修條文第14條）。[15]是從保障人權觀點，一事不再理原則其實在美國法及德國法上差異不大，在國際間（例如歐盟）亦成為基本權保護之基本原則之一。 從本院解釋觀之，基於法治國保障人民基本權之理念及原則，本院釋字第168號解釋已明確認定「一事不再理」是刑事訴訟之基本原則，之後因各案聲請解釋之客體不同，另有本院釋字第503號及第604號等解釋。本院釋字第168號解釋之解釋文較為精簡，僅於解釋理由書中提到「按一事不再理，為我刑事訴訟法之基本原則。」嚴格言之，其畢竟是針對刑事訴訟法原則。至本院釋字第503號解釋闡釋「除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。」[16]、釋字第604號解釋明白指出「法治國家一行為不二罰之原則」，上開二號解釋均釋示不得重複處罰乃法治國基本原則，惟所涉及者係屬同一處罰種類，即使是行為罰及漏稅罰，性質上同屬於行政罰。而本件則係可能涉及二個不同處罰種類（亦即刑罰與行政罰）。 究竟我國是否宜將「一事不二罰」（ne bis in idem）視為憲法原則？目前仍有不少值得探討之處[17]，前述外國憲法明定一事不二罰原則作為憲法原則之外國立法例，是否應予參酌採行，值得討論，實有必要再進一步闡釋本院釋字第503號及第604號[18]解釋。加上本件解釋可能係對於兼含兩種不同性質之處罰（刑罰與行政罰）之爭議，因我國刑法及行政罰法有些規定，係參酌外國立法例（特別是參考德國法）制定或修正，故借用比較法，解釋一事不二罰原則是否作為我國憲法原則，自有其意義。因此，本件解釋宜與「一事不二罰」原則一併作為本件解釋之論理基礎，實較能窺其解釋原則之全貌。 二、緩起訴處分命應履行負擔之定性 本件解釋認為緩起訴處分之本質，係法律授權檢察官為終結偵查所為之處分，其作用並非確認刑罰權之存在，反係終止刑罰權實現之程序性處理方式，實係附條件之便宜不起訴處分，而其所附之應履行負擔，性質上究非審判機關依刑事審判程序對被告所科處之刑罰。[19]惟應履行之負擔，課予被告配合為一定之財產給付或勞務給付，致其財產或人身自由將受拘束，對人民而言，均屬對其基本權之限制，具有類似處罰之不利益效果。緩起訴處分實屬附條件之便宜不起訴處分，故經緩起訴處分確定者，解釋上自得適用95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項規定，依違反行政法上義務規定裁處之。 本件解釋爭點所在之緩起訴處分並命應履行事項之負擔，是否屬於一事不二罰所謂之處罰，頗值得推敲。於本件解釋，僅簡要指明不涉及一行為二罰之問題，逕認其不過度而符合比例原則。上開論述實係以憲法第15條保障人民財產權之基本權限制之限制（Grundrechtsschranken-Schranken），亦即憲法第23條比例原則，或可稱為過度禁止（Übermaßverbot）之適用[20]，作為論理基礎。惟本件實不宜迴避一事不二罰原則適用之前提問題，特別是本案牽涉刑罰與行政罰間，跨類處罰是否一併適用之問題。因為若避開一事不二罰所謂「罰」之概念定性及其適用範圍之解釋，則似難解決本件之核心爭議而達成完整之釋憲功能。 |
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