大法官解釋 釋字第751號 |
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| 公佈日期：2017/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 一、行政罰法第26條第2項規定命應履行負擔之緩起訴處分確定後，得再處罰鍰，是否違憲？同法第45條第3項得扣抵負擔之規定適用於100年行政罰法修正前尚未裁處之事件，是否牴觸法律不溯及既往原則及信賴保護原則？ 二、經緩起訴處分確定者，是否有95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項之適用？ |
| 審諸一行為不二罰原則之核心概念─「一行為」及「處罰」之定義─於不同法領域中各有其獨立之概念，刑法上評價為一行為者，於行政法上即可能評價為數行[10]，反之亦然[11]，其行為數之認定並無通案之判斷標準，仍應依個案認定之[12]。 故以「一行為」的概念而言，刑法及行政法中即有歧異之行為數認定標準，即使可被認為一行為（或一事件）者，亦可能因不同的競合理論或規定而異其責任，此時於一法領域中未經評價為有責之行為，於另一法領域中再予有責之評價，例如，因想像競合犯規定而於刑法僅從一重處斷論以一罪者，其未論罪部分如再予罰鍰，是否構成「重複評價」而亦屬「二罰」？一行為除觸犯刑事法律外，於其他法領域仍應受評價者，例如，公務人員或專門職業人員之懲戒罰、公立學校學生因違法行為而遭受校規處分、公司董事或經理人因犯罪而遭解任（公司法第30條、第193條第5項）、政府採購法中於借用或冒用他人名義投標經刑事程序處分後復遭追繳押標金（政府採購法第31條第2項），經認定為不良廠商而限制於一定期間參加政府採購。此種多重之不利益是否均屬重複評價，即易衍生疑義。 又關於處罰之定義，最典型之「罰」乃刑罰及行政罰，二者之定義、適用原則及範圍，目前皆分別以刑法、行政罰法為規定。但於刑法中所規定之「制裁」卻未必為「罰」，事實上這些制裁，其種類、型態有許多變化，亦各自負擔不同之刑事政策目的。 例如，保安處分制度業經本院釋字第528號解釋認為：「刑事法採刑罰與保安處分雙軌之立法體制，本於特別預防之目的，針對具社會危險性之行為人所具備之危險性格，除處以刑罰外，另施以各種保安處分，以期改善、矯治行為人之偏差性格；保安處分之強制工作，旨在對有犯罪習慣或以犯罪為常業或因遊蕩或怠惰成習而犯罪者，令入勞動場所，以強制從事勞動方式，培養其勤勞習慣、正確工作觀念，習得一技之長，於其日後重返社會時，能自立更生，期以達成刑法教化、矯治之目的。」則保安處分作為刑事制裁之另一環節，其目的不在傳統應報主義的「罰」，而在於「教化」，即不能以傳統上「罰」的概念視之。刑事實體法中的制裁尚且不能以「罰」視之，本號解釋所涉及之刑事程序法上緩起訴處分所附帶之負擔，又豈能以其造成人民財產權受有不利益[13]，而逕認為「罰」？ 又如行政罰法中將罰鍰、沒入以外之裁罰性不利處分，於該法第2條中擴充為其他種類行政罰，其範圍過於廣泛，向為論者所批評[14]。該條文使用裁罰性不利處分之定義用語，使得秩序罰及單純不利益行政處分的概念受到混淆，已屬不當。再細繹之，行政罰法第2條中所謂的限制或禁止行為之處分及剝奪或消滅資格、權利之處分，其內容多屬行政管制手段，於某些情形其實並不能完全適用行政罰之理論。例如，發現有疑似食品中毒案件時，命業者暫停作業、停止販賣[15]，此時對於行為人（業者）而言，是否仍須依行政罰法第7條第1項判斷其無故意或過失，而後始得處分？答案應屬否定，此種行政管制措施，實係為維護公眾身體健康安全之公益所為，不論行為人是否有責，均得命其暫停作業、停止販賣始屬合宜。 由上述說明可知，所謂「罰」的概念，實難取得一致之見解，又對於制裁手段採取刑罰或者行政罰，因涉及行政權與司法權之權力分立問題，應屬立法者享有高度裁量空間之範疇，於所採取之手段若無明顯過度或過苛之情形時，司法審查機關自應予以尊重。如率然對何謂處罰提出定義，是否會限縮了立法者的裁量空間，甚至使執法的行政機關亦發生窒礙？此點似應採取「司法自制」的態度為宜。 三、代結論－稅捐案件處罰輕重失衡之省思 本號解釋併案之類型中，逃漏稅案件之處罰於實務最具有特殊性。由於刑事法院對行為人多處以較輕之刑，以101年至105年地方法院一審稅法刑案科刑人數觀之，其中遭處6月以上有期徒刑人數僅占有罪人數百分之0.47至3.68，可見稅法刑案普遍遭受輕判，逃漏稅捐而受到自由刑制裁的案例不多。與之相對的違章漏稅案件行政裁罰事件，不僅在數量上有數百倍之多，裁罰金額平均更近100億（詳見附表）[16]。故就稅捐稽徵實務而言，我國可說是以漏稅罰之制裁為中心，由稅捐主管機關承擔絕大部分維持稅捐秩序之責任[17]。而人民所受到輕判的刑罰苦痛性，與行政罰鍰所帶來的高額財產剝奪感兩相比較，後者恐怕遠高於前者，相對而言，刑罰已不具有嚇阻性。不僅立法者設計之行政罰法第26條第1項採取刑事罰優先原則之目的無法達成，更可能提高行為人之道德風險，如遇有罰鍰金額遠高於罰金（或緩起訴處分負擔）之情形，不免有無視於刑罰的倫理非難性之行為人，存其僥倖之心，冀以低額的罰金（或緩起訴處分負擔），甚至低度之自由刑，換取免除高額的罰鍰[18]。故論者即有建議應提高我國逃漏稅捐罪對於拘役、科或併科罰金的金額，以強化其制裁效果者[19]。至於是否仿效德國秩序違反法之規定，由刑事司法機關統一處理犯罪追訴與行政裁罰競合之問題[20]。則因我國之行政裁罰種類繁多，非僅如德國限於罰鍰一種，在此之前尚須先調整行政罰之種類及內容，否則刑事司法機關即無從處理。惟此種處理已非違憲審查所能涵括，容由立法者多方評估、整合，另謀解決之道。 附表：  |
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