大法官解釋 釋字第751號 |
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| 公佈日期：2017/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 一、行政罰法第26條第2項規定命應履行負擔之緩起訴處分確定後，得再處罰鍰，是否違憲？同法第45條第3項得扣抵負擔之規定適用於100年行政罰法修正前尚未裁處之事件，是否牴觸法律不溯及既往原則及信賴保護原則？ 二、經緩起訴處分確定者，是否有95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項之適用？ |
| 四、對一違法行為評價，難以切割為違反刑法與行政法而分別評價： 本席認為違反刑法與行政法之評價難以切割，對一行為先為違反刑法之評價，作出附負擔之緩起訴處分，之後行政機關對同一行為再為違反行政法之評價，而加以裁罰，極可能重複評價，此應即為行政罰法第26條第1項所定刑事罰優先之原則，以避免對同一行為雙重評價，實現「一行為不二罰」之意旨。檢察官依刑事訴訟法第253條之1規定為緩起訴處分時，應考量「公共利益之維護」，實難以理解公共利益可分割為刑事犯罪與違反行政法之不同評價，故依現行法之規定，檢察官為緩起訴處分時，自應對於行為人違反刑法部分及違反行政法之管制措施部分施以完整評價。參考德國秩序違反法（Gesetz über Ordnungswidrigkeiten）第40條規定：「除法律另有規定外，檢察官在刑事程序中對於犯行之追訴，亦有權考量秩序違反之法律觀點」[1]。其立法理由應即為實現一行為不二罰之本旨。依本號解釋，檢察官所作「公共利益之維護」之評價，並不包括違反行政法之評價，實務上是否能作此切割，實有疑問。前述檢察官於緩起訴時，應考慮「犯罪行為人違反義務之程度」，以及「犯罪所生之危險或損害」，作此考量時，如何能切割違反行政法部分之行為？ 五、緩起訴處分之負擔已產生終局處理案件之實質效果，故應認具有處罰性質： 本號解釋理由指出緩起訴制度之目的係「基於填補被害人之損害、發揮個別預防功能、鼓勵被告自新及復歸社會等目的而設」，然而解釋理由隨即得出結論稱「故緩起訴處分之本質，係法律授權檢察官為終結偵查所為之處分，其作用並非確認刑罰權之存在，反係終止刑罰權實現之程序性處理方式。」本席無法同意此段論述，理由如下： （一）解釋理由所述緩起訴處分之目的與刑法學對現代「刑罰」之功能之定位並沒有差別。 （二）增訂緩起訴制度之立法理由另指出緩起訴處分命被告應遵守事項「因課以被告履行一定負擔之義務，被告必需配合為一定之財產給付、勞務給付或至特定之場所接受處遇，人身自由及財產將遭拘束，且產生未經裁判即終局處理案件之實質效果，自應考慮被告之意願」（立法院公報第91卷第10期第949頁），既然認為已「產生終局處理案件之實質效果」即應認為是具有處罰效果，與刑罰之唯一差別祇是未經審判程序而已。 （三）被告之同意並不能排除被告履行之負擔具有處罰性質，因為被告係在檢察官「足認有犯罪嫌疑」認定之前提下，為免除刑事審判程序所作之給付，並非被告自願性之給付。在103年修法後，被告之給付限向公庫為之，而排除向公益團體或地方自治團體支付，該支付之處罰性質更加明顯，甚至已趨近「刑罰」。 （四）至於檢察官執行處罰是否會有違反法律保留原則或檢察官擴權之疑慮，因係在被告同意免除進行刑事審判程序之條件下履行負擔，且告訴人亦得以再議及交付審判方式進行救濟，故應可排除此方面之疑慮。 六、緩起訴制度之目的係為減少案件進入審判程序，應同時考量減輕刑事與行政審判程序之負擔： 按建立緩起訴制度的目標在於「為使偵查精緻化並達到審慎起訴之要求，以減少案件進入審判程序的機會，俾檢察官確實走向法庭，充分實行公訴，以落實舉證之責任，活絡法庭活動，並使法院亦得以充分之時間、精力，致力於較繁雜或有爭議之案件，達到合理、有效、妥適運用有限司法資源之理想目標」（立法院公報第91卷第10期第935頁，刑事訴訟法部分條文修正草案總說明）。該立法目的所定的「妥適運用有限司法資源」實無理由僅考量刑事訴訟資源，而不將行政訴訟資源一併考量。為達此目標，緩起訴制度應發揮同時免除案件進入刑事審判與行政審判之功能，始為立法之真義。若於緩起訴之後尚須對行為人違反行政法上之義務裁罰，從而進入行政救濟程序，不僅未能減少案件進入審判程序，且於行政訴訟程序確定裁處罰鍰後，尚需與緩起訴所支付之金額或提供之義務勞務進行扣抵，反而增加行政作業負擔。事實上對一件違法事件應該尋求一次解決，始符行政效率並減輕司法負擔，並避免被告在不同之審判體系重複奔波，更可避免被告因同意履行緩起訴之負擔，而於未來進行之行政救濟程序，被視為被告已經「認罪」而成為對被告不利之證據。 七、如何解決緩起訴所定之負擔可能評價不足之問題？ 本號解釋認同系爭規定一而認為「立法者考量應履行之負擔，其目的及性質與刑罰不同，如逕予排除行政罰鍰之裁處，對應科處罰鍰之違法行為言，其應受責難之評價即有不足」，本席認同實務上有可能發生此現象，但因緩起訴之負擔具有處罰性已如前述，且為了實現「一事不二罰」以及發揮緩起訴之功能，本席認為此問題不應由併科行政罰解決，而應由緩起訴制度此源頭檢討改進，首先應區隔單純違反刑法與同時違反刑法及行政法之案件類型，於後者尚應加入其他考量因素，如認有行政管制之目的較強之類型，即應審慎採行緩起訴；如認緩起訴處分較為適當時，應可透過加強檢察官與行政機關之聯繫協調，訂出合適之負擔金額。檢察官對於犯罪行為較諸行政官有較大之調查權，可申請搜索、扣押、羈押，其所調查得知之事實較行政機關調查所得之事實更加完整，檢察官可參考行政機關之意見後，以決定緩起訴應負擔之金額，此部分應為實務上可以努力的方向。於此應特別提出的是緩起訴適用的對象限非重罪的案件（限被告所犯為死刑、無期徒刑或最輕本刑三年以上有期徒刑以外之罪），以本件聲請人等計20餘件之聲請案，大致可分為道路交通事件、違反就業服務法案件與稅法案件等，均可研究由檢察官與行政官訂出裁量基準，以作為緩起訴之參考。 現行法對於檢察官與行政機關案件之聯繫已有所規定。行政罰法第32條第1項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，應將涉及刑事部分移送該管司法機關。」第3項並規定：「前二項移送案件及業務聯繫之辦法由行政院會同司法院定之。」目前「行政機關與司法機關辦理行政罰及刑事罰競合案件業務聯繫辦法」僅限於卷宗及扣留物之移送等行政作業，但該辦法第9條規定：「行政機關與司法機關⋯⋯，隨時保持聯繫及交換意見，並依任務需要建立必要資訊交換系統及聯繫機制」，並沒有理由不可在這聯繫機制中增加檢察官為緩起訴處分時所作負擔之考量，如此即可畢其功於一役，實質上簡省司法與行政資源之浪費，並減少人民之奔波。 本席亦特別指出緩起訴之功能是為了減輕人民和法院的負擔，在此目標下，透過法實證之研究，決定適合緩起訴處理之違法類型，讓檢察官參考行政機關之意見後，決定緩起訴應負擔之條件，且在人民同意的條件下，一次性解決一件爭議，是值得努力的方向。 |
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