大法官解釋 釋字第751號 |
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| 公佈日期：2017/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 一、行政罰法第26條第2項規定命應履行負擔之緩起訴處分確定後，得再處罰鍰，是否違憲？同法第45條第3項得扣抵負擔之規定適用於100年行政罰法修正前尚未裁處之事件，是否牴觸法律不溯及既往原則及信賴保護原則？ 二、經緩起訴處分確定者，是否有95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項之適用？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 黃瑞明 提出 本號解釋多數意見認為檢察官為命被告應履行負擔之緩起訴處分確定後，行政機關仍得就同一行為依違反行政法上義務規定裁處，故認為民國（下同）100年修正之行政罰法第26條第2項有關緩起訴之規定，以及96年間財政部及法務部相同意旨之函釋，並未違憲。本席認為96年之函釋及100年之修法理由，與緩起訴規定之意旨不符，且不利緩起訴功能之發展，故無法贊同多數意見，爰提出不同意見書。 一、本件爭議之緣起： 91年2月8日刑事訴訟法增訂緩起訴制度，檢察官為緩起訴處分，經被告同意者，得命被告於一定期間內向公庫支付一定金額或提供一定時數之義務勞務（刑事訴訟法第253條之2第1項第4款及第5款參照）。 95年2月5日施行之行政罰法第26條規定：「（第1項）一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。⋯⋯（第2項）前項行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」其中第2項對於被告履行緩起訴處分之條件，即支付一定金額或提供勞務後，是否即依第1項之規定優先適用刑事法之規定，而不再科處行政罰鍰，或應適用第2項之規定，仍得裁處行政罰，並無明文規定，故生爭議，不同法院法官對此有不同見解。 95年施行行政罰法時，第26條第2項並未列舉「緩起訴處分確定」，此究為立法之疏漏或立法之有意排除，依當時之立法資料未能判斷。但當時因緩起訴制度施行未久，因此被告依緩起訴處分之條件支付金額或服勞務以取代罰鍰，是否符合責罰相當之法感情，尚未有豐富之實務案例，故當時之行政罰法就此未明確規定。至95、96年間案例增多，因各地法院見解歧異，受到併罰者，認為違反行政罰法第26條第1項「刑事優先」之規定而受到雙重處罰；部分政府機關則認為被告依緩起訴處分支付之金額往往遠低於行政罰鍰應科之金額，若依部分法院不得併罰之見解，則有輕縱被告而有害行政法上管制目的之達成。 對於同一法律條文不應長期存在各政府機關有迥異解釋之情形，行政機關對此爭議表明應得併科行政罰之見解。財政部96年3月6日台財稅字第09600090440號函（即為系爭函一）援引法務部96年2月16日法律決字第0960005671號函（即為系爭函二）之見解：認為「檢察官為緩起訴處分時依刑事訴訟法第253條之2第1項規定對被告所為之指示及課予之負擔，係一種特殊的處遇措施，並非刑罰，因此，刑事案件經檢察官為緩起訴處分確定後，宜視同不起訴處分確定，依行政罰法第26條第2項規定，得依違反行政法上義務規定裁處之。」立法院於100年修正行政罰法時，採取系爭函一之見解，將緩起訴處分與不起訴處分等同對待，於第26條第2項增列「緩起訴處分確定」為得併罰之事由。依此，被告履行緩起訴處分之條件而向公庫支付一定金額或提供一定時數之勞務後，行政機關仍得對同一行為另就違反行政法部分裁處罰鍰，是為本件釋憲聲請案爭議之緣起。 二、本件爭議之本質： 本席認為本件爭議的本質在於檢察官於緩起訴處分時所命被告應履行之負擔是否過低，而發生責罰不相當之疑慮。解決之道其實有幾種方法：（一）依法實證研究檢討緩起訴之成效及產生之問題，並作較精緻之規定，例如對於單純觸犯刑法之案件，與同時違反刑法及行政法之案件，其緩起訴之條件是否應有所區隔？同時違反刑法與行政法之案件，尚可區分為違反稅法、道路交通管理處罰條例或食品安全相關法規等不同之類型，而作不同規定。（二）在檢察官為緩起訴處分時一併考量違反行政法之評價，令責罰相當，進而適用刑法優先原則，不再科處行政罰。（三）國家機關採取緩起訴之負擔並未包括違反行政法評價之見解，故緩起訴之後尚得併科處行政罰。本席認為在這幾種選擇為考量時，除應考量行政罰法第26條第1項「刑事優先」及「一行為不二罰」之意旨外，尚應考量如何發揮緩起訴處分之功能等問題。 系爭函一、二所列財政部及法務部之意見，認為緩起訴處分之負擔是一種「特殊處遇措施」，即採前述第三種處理方法。本席認為未對緩起訴之本質與功能深入討論而創設此名詞之目的，僅是避免將該負擔視為「處罰」，從而避免行政罰法第26條第1項之適用。100年修改第26條第2項之理由採相同見解，認為「對被告所為之措施及課予之負擔，係一種特殊之處遇措施，並非刑罰」（立法院公報第100卷第70期第189頁），但何謂「特殊之處遇措施」？為何非「刑罰」？並未進一步論述。本號解釋多數意見肯認100年之修法，將緩起訴處分應履行之負擔定性為「具有類似處罰之不利益效果」。但本席認為系爭函一、二及100年之修法僅著眼於併處行政罰之利益，但卻未重視行政罰法第26條第1項「刑事優先」及「一行為不二罰」之意旨，並忽略對緩起訴制度之功能一併加以檢討之機會，如此之修法內容產生許多問題，如下論述。 三、「緩起訴」係以檢察官「足認被告有犯罪嫌疑」為前提，與不起訴處分本質不同： 犯罪嫌疑不足時，檢察官應為不起訴處分，而不應為緩起訴處分（刑事訴訟法第252條第10款規定參照），且被告受不起訴處分時，不須向公庫為任何支付，故二者本質不同。刑事訴訟法第253條之1規定檢察官為緩起訴處分時應參酌「刑法第57條所列事項」及「公共利益之維護」。刑法第57條規定科刑應以行為人之責任為基礎，且應審酌犯罪之動機、目的，犯罪時所受之刺激，犯罪之手段，犯罪行為人之生活狀況、品性、智識程度，與被害人之關係，犯罪行為人違反義務之程度，犯罪所生之危險或損害，犯罪後之態度等，作為科刑輕重之標準。既然檢察官為緩起訴處分時是以行為人「犯罪」為前提，與不起訴處分之要件是「犯罪嫌疑不足者」，二者性質顯然不同，即為緩起訴之負擔應具有處罰性質之依據。系爭函一認為緩起訴是不起訴的一種，係依據系爭函二法務部之意見稱：「緩起訴乃附條件的不起訴處分，亦即是不起訴的一種，此觀諸刑事訴訟法第256條規定自明」。刑事訴訟法第256條規定不起訴處分及緩起訴處分均以再議作為救濟，僅因二者之救濟方法相同，即認為緩起訴是不起訴的一種，忽略了二者性質上之根本差異，如此之推論方式實無說服力，更無法「自明」。 |
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