大法官解釋 釋字第751號 |
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| 公佈日期：2017/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 一、行政罰法第26條第2項規定命應履行負擔之緩起訴處分確定後，得再處罰鍰，是否違憲？同法第45條第3項得扣抵負擔之規定適用於100年行政罰法修正前尚未裁處之事件，是否牴觸法律不溯及既往原則及信賴保護原則？ 二、經緩起訴處分確定者，是否有95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項之適用？ |
| 惟此種操作方法，過於簡化論述的過程。 實則，立法者為杜實務上關於緩起訴處分是否有該條項適用之爭議，其目的乃欲判斷緩起訴處分之性質與95年系爭規定一之「不起訴處分」是否相類似，而將其歸類於適當之條項，俾符行政罰法本身之體系價值。按行政罰法關於一行為違反數行政法上義務規定而應處罰鍰者，依第24條第1項係採從一重處斷原則。同法第26條第1項對於一行為違反刑事法律及違反行政法上義務規定者，認為刑罰之懲罰作用較強，故予優先適用，基本上也是從一重處斷的概念。但如依刑罰優先原則處理後，不能達到處罰之目的，則行政罰即應啟動。質言之，即如認緩起訴處分與受有罪判決確定且執行刑罰完畢者相近，則應屬行政罰法第26條第1項之情形，而不得再予裁處。反之，則應納入95年系爭規定一之範疇，而得再予裁處。就此而言，緩起訴處分經定性為附條件之便宜不起訴處分，應履行之負擔非刑罰後，幾無其他手段可供選擇，故實無須判斷是否能通過必要性原則之檢驗。 故在比例原則的操作上，以系爭規定一而言，於定性緩起訴處分之性質後，則僅須考慮是否能通過狹義的比例原則即可，此亦為解釋理由書之所以於完成緩起訴處分之定性後，即進入「是否過度」之論述之主因。由此可見，既然比例原則之本質係在限制公權力作出必要且不過度之限制人權之行為，該原則乃一個整體的衡量標準，故以「禁止過度」原則作為判斷標準，即可處理本案的問題[2]。 2.制裁法體系之整體評價是否過度 法律作為一種行為規範，必須具有「可貫徹性」與「可強制性」，始足具有可執行性。故任何強制或禁止規定，均須定有制裁條款，以作為違反這些規定時，以公權力進行制裁之依據，並透過制裁之手段，而得以達到該法律所欲達成之目的，並藉以維護社會秩序及保護人民之權利[3]。 制裁係較高位階之抽象概念，對於違反行政法上義務行為之罰鍰、觸犯刑事法律行為之刑罰及違反各個職業義務之處罰，如公務員懲戒處分，於釋憲實務上均認為係所謂的「制裁」[4]。又各種制裁各有其法律制度上之目的，彼此有互相補充之作用。尤以我國權力分立之現制以觀，國家的公權力制裁並非由司法權所壟斷，司法權所負責者，應僅限於以刑罰為手段的制裁，此外則應由行政權負責，而其抉擇則係立法者之權限。 此即本院釋字第517號解釋所謂：「按違反行政法上義務之制裁究採行政罰抑刑事罰，本屬立法機關衡酌事件之特性、侵害法益之輕重程度以及所欲達到之管制效果，所為立法裁量之權限，苟未逾越比例原則，要不能遽指其為違憲。即對違反法律規定之行為，立法機關本於上述之立法裁量權限，亦得規定不同之處罰⋯⋯」之意旨。 可見刑罰與行政罰間是一種動態變化的情形，行政罰之倫理可非難性，亦未必低於刑罰。於實證法中時可見到原屬刑事犯罪行為而處以罰金等刑罰者，於除罪化後，轉為以「罰鍰」方式，持續加以控管，且金錢處罰之額度甚至會明顯提高[5]。故傳統上對於行政犯及刑事犯間究係「質」或「量」的區別雖迭有爭議，但近來採「質」的區別說者已屬少數[6]。 是以不同體系之制裁間，例如，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定之競合情形，本於行政犯及刑事犯僅係量的區別，為免過度處罰，故立法者於行政罰法第26條第1項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」立法理由謂係考量刑罰之懲罰作用較強，依刑事法律處罰，即足資警惕，並無再依行政法規處以行政罰之必要。且依刑事法律處罰，係由法院依較嚴謹之刑事訴訟程序為之，對於人民權利之程序性保障更為周全，故予以優先適用。但罰鍰以外之其他種類行政罰及沒入，兼具維護個別領域公共秩序之作用，為達各該法律之行政目的，仍得併予裁處[7]。 惟論理上若採刑罰與行政罰為量的區別說，就行政罰法第26條第1項之規範而言即有矛盾，換言之，先基於兩者係「量」的區別而予競合，但卻認刑罰與行政罰乃本質上之不同逕以優先適用，加以刑事處罰及行政處罰分屬不同機關之職掌，構成輕重失衡評價不足之現象，即在所難免。例如，同屬酒駕事件，酒精濃度測試值高者因觸犯刑罰如僅受罰金刑，酒精濃度測試值低者因違反道路交通管理處罰條例而受罰鍰，若罰鍰額度高於罰金時，即有非難性較高之行為受到低度評價之失衡情形。同樣的情形也可能發生在緩起訴處分之情形，依道路交通管理處罰條例第35條第8項[8]規定，於經過完整刑事程序評價而處罰金刑者，尚且須繳納不足最低罰鍰之部分。而未經完整評價之附負擔緩起訴處分，如其金額少於最低罰鍰，卻無須繳納不足部分，豈非造成另一種評價不足之失衡情形？ （二）一行為不二罰原則 本號解釋多數意見因認緩起訴處分之負擔，係經過被告同意後所附帶之條件，其性質並非刑事處罰，即無「一行為二罰」之情形，故未採取一行為不二罰原則作為審查標準。惟於聲請人之陳述中，幾皆採一行為不二罰原則作為系爭規定一違憲之論理依據，且於本號解釋審查過程中雖曾討論，然終未於解釋理由中論述，爰於此補敘之。 首應說明者，所謂「一行為不二罰」原則，論者雖稱之為「原則」，惟其應有之內涵究竟如何？適用之範圍如何？至今仍莫衷一是。或有稱之為「一事不二罰」者，惟與程序法上已明白確立之「一事不再理」原則之用語近似，為免造成混淆，參酌釋字第604號解釋之用語，暫以「一行為不二罰」原則定名之。值得注意者，乃釋字第604號解釋中多數意見雖使用「一行為不二罰」之用語，但未見有所論述，協同意見書及不同意見書中則或有使用「一事不二罰」者，可見此用語及其概念即使於該號解釋作成時，亦未有一致之見解。 一行為不二罰的概念咸認來自拉丁法諺的「ne bis in idem」與「double jeopardy」，前者多譯為「一事不二罰」、「一事不再罰」或「一事不再理者」，後者亦多譯為「雙重危險禁止」或「禁止重複處罰」等，已為法學界所慣常使用。故論者亦因此而多有認為此法諺之理念，已於歐美立法例中有所體現[9]，最為共通而無爭議之見解乃：1.刑事訴訟程序之一事不再理原則為一行為不二罰原則之體現，且為多數民主法治國家所採。2.刑事處罰領域必有該原則之適用，惟行政罰與行政罰間及刑罰與行政罰間則未必不能予以不同種類之處罰。 |
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